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公司诉讼研究/杜海军

作者:法律资料网 时间:2024-05-20 22:13:50  浏览:9688   来源:法律资料网
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公司诉讼问题研究

杜海军


〖内容提要〗 本文针对公司诉讼中遇到的一些常见问题进行了深入细致的剖析,作者在公司诉讼主体、责任承担、公司人格否认制度分别作了法学分析并提出了自己的见解,对我国公司法的修改提出了宝贵的建议,是司法审判实践的有益探索。〖关键词〗公司行为 人格否认 责任承担 立法建议
公司是依照公司法设立的以营利为目的的企业法人,我国公司法规定的公司包括有限责任公司和股份有限公司。在诉讼中,我们经常遇到公司参与诉讼的情形,具体在司法实践中应当如何操作,有时争议较大,本人现根据对《中华人民共和国公司法》的了解和审判实践中遇到的一些情况,对公司诉讼作一个较为浅浮的探讨,以求对我们的审判实践尽自己的微薄之力。
一、 公司的诉讼主体的确定
1、公司正常动作期间的诉讼主体
有限责任公司和股份有限公司都是公司法规定的企业法人,其中最显著的特征是以公司的法人财产独立承担民事责任。因而在诉讼中,应当以该公司作为诉讼主体参与诉讼。
2、公司在歇业、被吊销营业执照情况下诉讼主体的确定
这几种情况比较特殊,也是诉讼中较为普遍遇到的问题,这就需分情况确定诉讼主体。根据最高人民法院副院长李国光在于2001年11月13日在全国法院民商事审判工作会议上的讲话精神,应区别以下情况分别确定诉讼主体。其一,对公司歇业情形下的处理。如果该公司成立清算组负责清理债权债务的,可以清算组作为诉讼主体;如果公司歇业后完成注销登记,但未成立清算组的,可以清算主体作为诉讼主体;如果歇业后,既未输注销登记,又未成立清算组的,可以歇业公司及清算主体为共同诉讼主体。其二,对于公司被吊销营业执照情况下的处理。公司被吊销营业执照的,实际上公司被剥夺了经营资格,其诉讼主体资格在司法实践中有争议。最高人民法院经济庭的法经(2000)24号函中肯定了被吊销营业执照的公司仍可作为诉讼主体参与诉讼,而李国光副院长讲话中则突出了法院在法律原则范围内尽量避免司法行为与行政行为之间不必要的冲突,其含义显而易见是以清算主体作为诉讼主体。我们法院在案件处理中也应以讲话精神作为处理案件的指针,以清算主体作为诉讼主体。因为清算主体有义务进行清算而不清算,由其做主体应该体现了法律之精神。
3、清算主体的确定
清算主体是指在公司依法应当成立清算组进行清算的情况下,负有清算义务的主体。根据公司法第191条和192条的规定,有限责任公司的清算组应该由全体股东组成,而股份有限公司的清算组应由股东大会确定人选,债权人也可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。在公司违反法律、行政法规被依法责令关闭的,公司应当解散,由有关主管机关组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组。这些清算组的组成人员,并不能完全确定,但清算组里必包含股东。因此在没有成立清算组的情况下,清算主体的确定原则上是股东,作为有限责任公司,其清算主体是全体股东,股份有限公司的清算主体是其控股股东。
4、公司创设行为诉讼主体的确定
因公司的成立为公司营业执照的签发日期,在营业执照签发以前,不管是股东还是发起人的行为,均是为了公司的设立,可以说这些行为是公司的创设行为。严格讲来,这些行为都还不是公司的行为,但这些行为与公司有着千丝万缕的联系,所以我们合在一起加以研究。正是因为公司的成立以公司的营业执照签发之日起算,只有在公司成之以后公司才有独立的财产,有法人财产,能独立承担民事责任。在此之前的经营行为,应该由行为人独自承担无限责任。涉诉时应以行为人为诉讼主体。创设行为虽不是公司行为,但创设行为是为了公司的成立,创设行为不同于经营行为,因此公司成立以后,设立行为所产生的权利和义务均由公司承担。如果公司未成立,则由行为人自己承担。行为人在公司未成立以前就以公司名义从事某种经营行为,如果行为是为了公司利益,公司成立以后予以追认,相对人不表示反对的,这时也可以公司作为诉讼主体。因为这符合意思自治的原则。
至于公司创设过程中,有的股东未按公司章程足额缴纳按公司章程中规定应认缴的出资额,则是违约行为,由其他股东起诉他承担违约责任。
5、公司人格的否定
公司人格是指公司作为民事主体在法律上的地位,这是一种资格,是公司独立于其股东和其他公司、组织,可以独自起诉、应诉,并独立承担民事责任的一种资格。公司具有独立人格、公司财产与股东财产相分离及股东承担有限责任是公司人格制度的三大支柱。公司具有独立的人格也是公司法人制度最基本的特征,公司的其他特征均由此派生而来。但是在事实上,有些股东滥用这些制度侵害债权人利益,为自己谋取不当利,在这种情况下,只有否认公司的人格,而确定由股东直接对此承担责任,才能维护这些债权人的利益,维护社会的公平与正义。公司人格否认制度又称“刺破公司面纱”或者“揭开公司面纱”,指为了阻止公司独立人格的滥用及保护公司债权人利益,对于一些特定的事实,否认公司与其背后的股东各自独立的人格及股东的有限责任,而由公司股东直接对公司的债权人负责,以实现公平、正义的目标而设置的一种法律措施。在公司人格得到否认的情况下,则诉讼主体发生了变化,由股东作为诉讼主体并承担责任。
二、 行为的界定
公司行为的界定是确定诉讼主体的前提,只有行为是职务行为,才能由公司承担责任,并作为诉讼主休。但公司在日常经营中,会有诸多的行为,公司是由人组成的,特别是公司的一些机关(如董事长、经理)的行为,有时很难区分是公司行为,还是其个人行为,这就需在司法实践中认真把握,区分是否是职务行为,以及是否是法律允许的行为。
1、职务行为的认定
职务行为,顾名思义,就是公司的法定代表人或者其他职工,从事的服务于公司的经营行为。只要这种行为是公司的工作需要,并且工作人员得到了授权,这就是职务行为。比方说很明显的职务行为,如公司经理代表公司与其他企业签订合同的行为,公司业务人员持加盖有合同专用章的合同书与其他公司业务员签订合同的行为,这些都是明显的职务行为。有时有些行为难以区别是职务行为还是个人行为,确定诉讼主体就有一定的难度。因此,如何确定行为性质,是确定诉讼主体的关键,到底什么行为是职务行为呢?应该从以下几个方面考虑:其一,行为主体是否是公司的职工或者行使公司职工的权利,其二,行为主体是否是在公司规定的职权范围之内或者得到公司的授权及事后追认,其三,行为是否是为了公司经营活动。这些都是考虑是否是职务行为的一些因素,但是,并不能单纯从某一因素考虑,应该综合考虑。另外,有些行为虽不是职务行为,但视同职务行为,由公司承担责任,公司作为诉讼主体。比如表见代理,行为主体既不是公司职工,也未得到公司授权,也不是为了公司的生产经营,而是一种相对方有充足理由相信其有权的情况下所为行为,构成表见代理。这种表见代理,应该说是法律设定的一种视同职务行为的情形。对于公司的董事、经理的一些其他行为,法律有禁止性规定,比如,公司董事、经理不得以公司资产为本公司股东或者其他个人债务提供担保。通过这一规定,对公司的董事、经理的行为作出了约束,如果他们实行这些行为的话,肯定不能称之谓职务行为,因为这是职务上不允许的,这些行为也是无效的,但是,在诉讼中,仍以公司作为诉讼主体,承担赔偿责任 。这都是法律规定的特殊情形。
2、公司人格否认中的行为
(1)公司设立时的瑕疵行为
公司在创设过程中,股东是采用虚报注册资金、提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实来取得公司登记的,对些,公司法仅规定了公司应承担的行政责任和刑事责任。没有规定民事责任,但最高人民法院法复(1994)4号《关于企业开办的其它企业被撤销或者歇业后民事责任承担问题的批复》,对企业的民事责任作了规定,在公司法并规定公司瑕疵设立民事责任的情况下,也应适用该批复。如果在公司设立时没有出资或者出资没有达到最低注册资本时,应当否认其公司人格,由股东作为诉讼主体。但是以后注册资金到位的,自到位之日起应认定其具有公司人格,以公司作为诉讼主体,但在其资金到位前的行为,应由股东作为诉讼主体。
(2)公司成立后的行为
公司成立以后,即具有独立的人格,但是在有些情况下,它的有些行不也将导致对其人格的否认。因为我国公司法规定的我国公司实行严格的法定资本制,法定资本制主要体现在资本确定原则、资本维持原则和资本不变原则。如果股东在公司成立以后抽回资金,则违背了资本维持原则,这种行为也应否认其人格。另外还有一些情形,比如利用公司规避法律,公司和股东实为一体,在这些情况下,也应否认其人格。但是否认公司人格只是在具体的个案中,由人民法院根据个案情况作出判断,因我国公司法未对公司人格否定制度作出明确的规定,法官有时很难作出准确的断定。
三、 公司的责任承担
1、正常情况下公司责任的承担
在正常情况下,公司是一个独立的法人,能够独立承担民事责任,其股东仅在出资范围内承担有限责任。因此,公司应独立承担民事责任。
2、公司在歇业、被吊销营业执照情况下责任的承担
刚才也谈到,公司在歇业、被吊销营业执照的情况下,不管是以清算组作为诉讼主体还是以清算主体作为诉讼主体,清算主体的参加诉讼行为是公司法及其他法律规定的法律责任,他有义务尽量保全企业财产,采取合法的措施回收企业的对外债权,实现企业财产的保值增值。因此,在以清算组或者清算主体作为诉讼主体的情况下,清算组或者清算主体仅负有以被清算公司的财产为限对该公司的债务承担清偿责任,清算主体不应以自己的财产清偿债务。但是如果清算主体在人民法院限定的期限内不尽清算责任,造成公司财产毁损、灭失、贬值,甚至私分公司财产,致使债权人的债权受到实际损失的,则应对债权人因此产生的损失承担侵权赔偿责任。
3、公司人格否认情况下的责任承担
在公司人格否认情况下,既然其作为独立法人的人格遭到否认,那么其一些行为的责任就应由股东承担。其股东承担的是无限责任。
四、 对公司法修改和建议
公司法于1999年12月25日进行了修改,总体上布局是合理的,规定也较为详尽,但仍欠缺一些规定,特别是公司诉讼中主体、责任承担,公司人格否认制度,我下面谈一下我自己的看法。
1、公司法应规定民事责任
公司法在第十章规定了法律责任,但这些责任都是些行政或者刑事责任,无民事责任的规定,建议修改公司法时应对此进行补充分规定,以便人民法院更好地审理公司诉讼案件。
2、规定公司人格否认制度
公司法应规定比较详细的公司人格否认制度,以对股东滥用职权的行为作出规范,维护债权人利益,维护社会公正与正义。具体应规定在公司设立时出资未达到法定最低注册资本的,注册后抽逃资金使公司达不到公司最低注册资本的,公司股东与公司实为一体的,股东借公司名义规避法律的等等,均应认定为不具有法人资格,由股东承担无限责任。
同时,还应对公司的一些其他行为作出公司人格规定,以确定民事责任的承担。如出资金达到法定最低标准,但与注册资本有差距的,注册后抽逃了部分资金等情况下,是否认公司的人格,还是认为公司行为有瑕疵,应予补正。我个人认为,这不构成公司人格否认之事实,只是公司行为有瑕疵,可以责令补正。
(作者单位 垦利县人民法院)


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延安市人民政府办公室关于印发延安市契税征收管理实施细则的通知

陕西省延安市人民政府办公室


延安市人民政府办公室关于印发延安市契税征收管理实施细则的通知


延政办发〔2012〕69号

  

  

  

各县区人民政府,市政府各工作部门、各直属机构:

  经市人民政府同意,现将重新修订后的延安市契税征收管理实施细则印发给你们,请认真遵照执行。

  

  

  二○一二年六月六日

  

  

延安市契税征收管理实施细则

  

  第一条 为了规范税收征收和缴纳行为,保障纳税人合法权益,促进经济社会发展,根据《中华人民共和国契税暂行条例》、《中华人民共和国契税暂行条例细则》和《陕西省契税实施办法》等法规、规章,结合我市契税征管工作实际,制定本细则。

  第二条 在本市行政区域内转移土地、房屋权属的承受单位和个人为契税纳税人,应当依照本细则规定缴纳契税。

  本细则所称土地、房屋权属,是指土地使用权和房屋所有权。

  本细则所称承受,是指以购买、受让、受赠、交换等方式取得土地、房屋权属等行为。

  本细则所称单位,是指企业单位、事业单位、国家机关、军事单位和社会团体以及其它组织。

  本细则所称个人,是指个体经营者及其他个人。

  第三条 土地、房屋权属转移是指下列行为:

  (一)国有土地使用权出让。即土地使用者向国家交付土地使用权出让金,国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者的行为。

  (二)土地使用权转让。即土地使用者以出售、赠与、交换或者其它方式将土地使用权转移给其它单位和个人的行为。不包括农村集体土地承包经营权的转移。

  (三)房屋买卖。即房屋所有者将其房屋出售,由承受者交付货币、实物、无形资产或者其它经济利益的行为。

  (四)房屋赠与。即房屋所有者将其房屋无偿转让给受赠者的行为。

  (五)房屋交换。即房屋所有者之间相互交换房屋的行为。

  第四条 土地、房屋权属以下列方式转移的,视同土地使用权转让、房屋买卖或者房屋赠与征收契税:

  (一)以土地、房屋权属作价投资、入股;

  (二)以土地、房屋权属抵债;

  (三)以获奖方式承受土地、房屋权属;

  (四)以预购方式或者预付集资建房款方式承受土地、房屋权属;

  集资建房是指政府、机关、团体、企事业单位组织,由城镇居民、单位职工投资或参与部门投资建设住宅的一种形式。

  (五)以其它方式事实构成土地、房屋权属转移的。如城镇居民委托代建房,城镇职工购买安居房、经济适用房等。

  第五条 契税税率为3%。

  第六条 契税的计税依据:

  (一)国有土地使用权出让、土地使用权出售、房屋买卖,为成交价格。成交价格为土地、房屋权属转移合同确定的所有价格(含税费),包括承受者交付的货币、实物、无形资产或者其它经济利益。土地使用权出售,是指土地使用者以土地使用权作为交易条件,取得货币、实物、无形资产或者其它经济利益的行为。

  (二)土地使用权赠与、房屋赠与,由征收机关参照土地使用权出售、房屋买卖的市场价格核定。

  (三)土地使用权交换、房屋交换,为所交换的土地使用权、房屋价格的差额。

  成交价格明显低于市场价格并无正当理由的,或者所交换土地使用权、房屋的价格的差额明显不合理并且无正当理由的,由征收机关参照市场价格核定。

  土地使用权交换、房屋所有权交换,交换价格不相等的,由多交付货币、实物、无形资产或者其它经济利益的一方缴纳税款。交换价格相等的,免征契税(房屋使用权交换不征契税)。

  土地使用权与房屋所有权相互交换,按照前款征税。

  以划拨方式取得土地使用权的,经批准转让房地产时,应由房地产转让者补缴契税。其计税依据为补缴的土地使用权出让费或者土地利益。同时承受者按照成交价格缴纳契税。

  第七条 契税应纳税额计算公式:

  应纳税额=计税依据(计税额)×税率

  应纳税额以人民币计算。转移土地、房屋权属以外汇结算的,按照纳税义务发生之日中国人民银行公布的人民币市场汇率中间价格折合成人民币计算。

  第八条 有下列情形之一的,减征或者免征契税:

  (一)国家机关、事业单位、社会团体、军事单位承受土地、房屋用于本单位办公、教学、医疗、科研和军事设施的,免征;事业单位是指按《事业单位财务规则》进行核算的事业单位。

  (二)城镇职工第一次购买公有住房,在国家规定标准面积以内的(面积标准按陕办发〔1996〕7号文件执行)免征契税。超过国家规定标准面积的部分,按规定缴纳契税。

  本细则所称公有住房是国家所有的房屋。即全民所有制单位的房产,以区别集体所有制单位的房产和私有房产。公有住房包括:国家企业、事业单位购建的含自建自置、集资兴建的(不包括个人集资),产权属于单位,租给职工居住的公房;政府部门及所属单位自管自用的公房;国家设置的专业管理部门,如房地产管理部门管理的房产或由房地产公司经营的公房。

  (三)因不可抗力灭失住房而重新购买住房的,酌情准于减征或者免征;

  不可抗力指自然灾害、战争等不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。

  (四)土地、房屋被县级以上人民政府征用、占用后,重新承受土地、房屋权属的,免征;

  (五)纳税人承受荒山、荒沟、荒丘、荒滩土地使用权用于农、林、牧、渔业生产的,免征;

  (六)承受土地、房屋用于敬老院、孤儿院、幼儿园、托儿所、监狱、劳改劳教所的,免征;

  (七)省财政厅规定的其它减征、免征契税的项目。

  前款所称用于办公的,是指办公室(楼)以及食堂、洗澡堂、库房、绿化带等直接服务于办公的土地、房屋。

  所称用于教学的,是指教室(教学楼)、图书馆、操场以及学生宿舍、食堂、洗澡堂、库房、绿化带等直接服务于教学的土地、房屋。

  所称用于医疗的,是指门诊部、住院部以及食堂、洗澡堂、库房、绿化带等直接服务于医疗的土地、房屋。

  所称用于科研的,是指科学实验的场所以及食堂、洗澡堂、库房、绿化带等直接服务于科研的土地、房屋。

  所称用于军事设施的,是指地上和地下的军事指挥作战工程;军用机场、港口、码头;军用库房、营区、训练场、试验场;军用通信、导航、观测台站;其它直接用于军事设施的土地、房屋。

  第九条 纳税人享受减征或者免征契税的,应当在签订土地、房屋权属转移合同后10日内,向土地、房屋所在地的契税征收机关领取《契税减免申报审批表》,提出减免申报。计税金额在1000万元(含1000万元)以上的,由省级征收机关办理减免手续;计税金额在100万元(含100万元)以上的,由市级征收机关受理审核;计税金额在100万元以下的,由县级征收机关受理审核。

  征收机关应指定专人受理、审核减免申报事项。

  受理人应要求申报人如实填写减免申报表并提供相关资料,告知申报人若申报不实或虚假申报而应负的法律责任。

  契税减免申报应由征收机关受理,其他任何机关、单位和个人都无权受理。

  地方各级人民政府、各级人民政府主管部门、单位和个人违反法律、行政法律规定,擅自做出的减税、免税规定无效,征收机关不得执行,并向上级征收机关报告。

  第十条 经批准减征或者免征契税的纳税人改变土地、房屋的用途,应当补缴已经减征、免征的税款。其补缴税款发生时间为改变有关土地、房屋用途的当天。

  第十一条 承受土地、房屋部分权属的,按照所承受部分权属的比例计算征税。

  第十二条 契税纳税义务发生时间,为纳税人签订土地、房屋权属转移合同的当天,或者纳税人取得其它具有合同性质的契约、协议、合约、单据、确认书及由市政府确定的其它凭证的当天。

  第十三条 纳税人应当自纳税义务发生之日起10日内向土地、房屋所在地的契税征收机关进行纳税申报。纳税人在办理纳税申报时,必须如实向征收机关填报《陕西省契税纳税申报表》;并同时提供所承受土地、房屋变动的买卖合同、房地产评估报告等有关资料。

  第十四条 纳税人办理了纳税申报后,依照契税征收机关核定的期限,在办理过户登记前缴纳契税。

  第十五条 纳税人办理纳税事宜后,契税征收机关应当向纳税人开具契税完税凭证,纳税人按契税完税凭证和其它规定的文件到土地、房产管理部门办理土地、房屋权属变更登记手续。

  纳税人未出具契税完税凭证的,土地管理部门、房产管理部门不得办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。

  第十六条 土地管理部门、房产管理部门及城市规划、房地产开发经营单位有义务向契税征收机关提供有关资料,并协助契税征收机关依法征收契税;征收机关有权依法对土地、房产部门发放的权证是否完税进行检查,有权对房地产开发公司房屋销售的财务情况进行检查。

  第十七条 契税的征收及缴库由市、县区财政部门主管农业税收的科、局、所、股,根据具体情况采用直接征收方式。

  为集中统一搞好市区范围内的契税征管,宝塔区行政区域内的契税由宝塔区财政部门负责征收,收入按市与宝塔区5:5比例解缴国库。

  第十八条 对两个或者两个以上个人共同购买90平方米及以下普通住房,其中一人或多人已有购房记录的,该套房产的共同购买人均不适应首次购买普通住房的契税优惠政策。

  第十九条 对已缴纳契税的购房单位和个人,在未办理房屋权属变更登记前退房的,退还已纳契税;在办理房屋权属变更登记后退房的,不予退还已纳契税。

  第二十条 征收机关按实征税额的5%提取征收经费,用于业务费开支。

  第二十一条 契税的征收管理,依照《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》、《中华人民共和国刑法》及本实施细则的规定执行。

  第二十二条 本实施细则自发布之日起施行,有效期五年。《延安市契税征收管理实施细则》(延政办发〔1999〕72号)同时废止。

  




探析构建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性

熊利民


关键词:行政诉讼 调解 必要性 可行性
摘 要:根据我国《行政诉讼法》第50 条和第67 条第3 款的规定,确立了行政诉讼不适用调解的原则。但在行政诉讼实践中,由法官主持当事人就行政纠纷“案外和解”的情况普遍存在,这种做法实质上就是“调解”。这种现象造成了立法与实践的严重脱节,值得我们深思。《行政诉讼法》的修改已提上日程,行政诉讼调解制度已被纳入修改范围。可见,行政诉讼调解的价值正逐步得到学者和立法机关的认可。但是反对行政诉讼适用调解的传统理论力量仍很强大,加强对行政诉讼调解制度的研究力度,显得十分重要。本文从行政诉讼不适用调解所遭遇的现实困境出发,在分析理论界纷争的基础上提出个人观点,探析我国行政诉讼调解制度建立的必要性及可行性,以求能为我国行政诉讼调解制度的理论研究有所贡献。
  一、引言
  我国《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”但反观我国审判实践,“案外和解”的现象普遍存在。行政诉讼法施以来,行政案件撤诉率长期居高不下已成为不争的事实,大量的行政案件是原被告在法院的默许甚至动员下以“庭前和解”协议解决,以撤诉的合法形式掩盖“案外和解”的过程及内容。随着市场经济体制的建设、我国加入WTO后国际争议解决机制中非诉纠纷解决方式的影响,对我国的行政诉讼禁止调解提出严峻挑战,我国有必要重新审视和反思依赖“公权不可处分”理论设计的行政诉讼禁止调解制度。在本文中,笔者试图从我国理论界关于行政诉讼调解制度纷争入手,用比较和历史分析的方法探析构件建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性,探讨法治和调解之间的连接点,并尝试将调解纳入到行政法治的轨道上,更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。
  二、我国行政诉讼调解制度的立法现状及理论界纷争
  (一)我国行政诉讼调解制度的立法现状
  1985年最高人民法院发布了关于《人民法院审理经济行政案件不应进行调解的知》指出:“审查和确认主管行政机关依据职权所作出的行政处罚决定或者其他的行政决定是否合法、正确,不同于解决原被告之间的民事权利、义务关系问题”,“因此,人们法院不应进行调解,而应在查明情况的基础上作出公正判决。”1987 年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用的若干问题的解释》中,再次就行政诉讼不适用调解明确作了规定。我国现行《行政诉讼法》第50 条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”《行政诉讼法》第67 条第3 款又规定:“赔偿诉讼可以适用调解。”
  这些规定表明我国行政诉讼中除赔偿诉讼适用调解外,其他的以禁止适用调解为原则。我国行政诉讼法如此规定是以传统理论 “行政权的不可处分”作为支撑的,但在理论界,对行政诉讼是否适用调解存在两种截然不同的观点。
  (二)理论界纷争
  对行政诉讼是否适用调解理论界存在两种不同的观点,一种持肯定的态度,一种持否定的态度,两种观点都有自己充分的理论依据。
  反对者认为,公权不可处分,行政管理活动的双方当事人的权利义务是由法律事先规定的,双方当事人都没有选择的权利,[①]行政机关不能采取完全或部分放弃其行政职权的方式来促成与相对人的和解;公共利益不可出让,如果在行政诉讼中允许调解,无疑为行政主体拿公共利益与相对人进行交换,结果导致公共利益受到损害;行政诉讼是审查具体行政行为的合法性,行政职权都是法定的,具体行政行为要么合法,要么违法,不存在第三种可能;行政主体和行政相对人地位不平等,行政案件争议的诉讼标的是一定的行政法律关系,不是平等主体间的民事法律关系,双方当事人在行政法上的地位不平等。[②]
  支持者认为,公权力并非不可处分,行政主体可以在其自由裁量的范围内处分公权;行政诉讼中适用调解并不必然损害公共利益,现代行政为服务行政,行政诉讼也并不存在一般性的维护公共利益的需要,人民法院以实现公共利益为重要内容的国家权力也必然体现于人民法院的行政审判中,只不过他是通过对可能遭受行政权力侵害的公民个体提供公力的救济来实现公共秩序或者更高层次的公共利益,法院不会成为保护公共利益的障碍;行政诉讼适用调解并不违反合法性审查,其调解协议的内容不得违反法律规定,并且要经人民法院审查确认这个过程,这一过程实际上就是人民法院对其合法性进行审查;双方当事人在行政诉讼中的法律地位平等。
  从上文可以看出,理论界就行政诉讼能否适用调解存在很大的争议。笔者对上文两种观点仔细甄别后,更加倾向于支持者的观点,笔者支持建立有限行政诉讼调解制度。本文接着将深入探究我国行政诉讼调解制度建立的必要性及可行性。
  三、构建我国行政诉讼调解制度的必要性
  在理论上不存在足以否定行政诉讼调解建立的障碍,随着我国法制化水平的进一步提高,行政诉讼制度完善和行政审判现实的需要、降低诉讼成本及服务型政府建设的需要,在行政诉讼中引入调解是完全必要的。
  (一)完善行政诉讼制度及行政审判现实的需要
  行政诉讼制度禁止调解的弊端越来越明显。我国行政诉讼制度自建立以来,在监督行政主体依法行政、保护公民合法权益方面发挥巨大的作用,但是我们也应看到行政诉讼制度存在诸多缺陷。[③]最明显的表现就是人们热衷于通过信访等非诉讼途径来解决纠纷,这从一个侧面说明了行政诉讼制度存在的不足,救济手段单一、救济成本较高、救济效率低成为受害方通过行政诉讼实现权利救济的主要障碍。当事人在行政诉讼中只能通过法院审理判决来实现权利救济,没有选择其他具体救济途径的余地。在行政诉讼中建立调解制度可以实现行政诉讼具体救济途径的多元化,降低救济成本,提高救济效率,给当事人选择救济途径的权利。
  现实生活中大量存在行政主体与相对人之间通过调解而结案的事实,必然要求行政诉讼法对此作出反映,使这些案件的结束建立在“合法”的基础上。行政案件撤诉率居高不下已成为不争事实,这种现象已说明,大量的行政案件是在法院的主持下,通过协商、协调的方式得到解决。为解释这种怪异的现象,有人指出“法院不能调解,但是原、被告可以和解。”[④]也有人说“行政诉讼不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说服教育工作”,需要强调的是,与其让这些变相的调解处理成为规避法律的工具,不如从制度上加以规范,允许当事人调解、协商,由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查,在不违反当事人自愿和法律的强制性规定、不损害公共利益和他人利益的情况下,确认协议的法律效力,使调解成为保护当事人合法权利,促进行政机关依法行政的工作方式,以消弭理论与实践严重脱节所产生的尴尬。因此,设立调解制度,将当事人的协商过程和内容置于司法审查之下,显得尤为紧迫和必要。
(二)降低诉讼成本
  完善的行政诉讼制度必然要求诉讼经济化,调解是行政诉讼经济化的一个重要表现形式。任何人都不愿轻易涉诉,理性的人做任何一件事情都会充分考虑其行为的成本,行政诉讼成本的考量成为影响相对人涉诉的主要因素。人们在决定采取何种方式解决纠纷时,其内心中都会进行一番比较,这是每一个理性人都会经历的抉择过程,人们尝试了其他救济手段无效或非诉诸法律不可的时候,会选择走进诉讼程序,但法律规定行政诉讼的低起诉收费,是否就意味着行政诉讼的成本不高呢?我国行政诉讼禁止调解,意味着除非原告撤诉,否则案件都必须经过审理阶段。从行政诉讼程序看,从起诉、受理到立案、开庭审理,有些诉讼还要经过复议、听证等程序,要耗费当事人更多的时间。更为重要的是,在中国的人情社会里,很多的行政诉讼当事人仅仅是为了讨个说法,与政府机关作对,在民众的眼中,历来扮演非良民的角色,而且,不管和行政机关发生何种矛盾,纠纷解决之后,终归要在其范围内生活、工作,因行政诉讼带来的紧张关系导致生活压力加大、人际交往尴尬的窘迫困境是原告所不想看见的。这些时间成本、经济成本、人情成本都会导致相对人思想负担过重不敢涉诉,另一方面,这也与诉讼经济化背道而驰,诉讼经济化除了简易程序、书面审理外,一个重要的表现形式就是诉讼中的调解。[⑤] 调解可以消除相对人的思想顾虑,用行政诉讼的手段保护自己的合法权益,行政诉讼当事人在法院默许甚至动员下通过协商的方式解决纠纷,比由人民法院强制解决当事人纠纷的判决方式更加柔和,基于平等、自愿的基础达成的协议,结果双方往往更加容易接受。如果能在坚持司法公正的基础上尽可能地节约诉讼成本,减少资源耗费,在法定审限内尽快结案,使争议的法律关系尽早得以确定,最大限度地实现社会经济价值,[⑥]这样的制度设计就是有价值的。
  于其他审判方式而言,行政诉讼的调解有诸多优势,这些优点可以节约大量的诉讼成本。调解基于当事人自愿与平等,在此基础上达成的协议,一般情况下当事人都能够履行,这有利于纠纷的彻底解决。从人民法院的角度看,行政诉讼适用调解能够更好的实现司法效率,除快审快判外,社会效果也是司法效率的体现,调解一般不发生上诉,极少出现申诉和上访,不会涉及执行难的问题,其结果是节约司法资源,减少法院压力,减少当事人的诉累。人民法院在调解中担当一定的角色,避免了“案外和解”后行政机关不履行协议义务给当事人带来的不便。当然,调解意味着行政机关对原告在不损害公共利益的情况下作出让步,但也一定程度上缓解了人民群众和行政机关的对立情绪。
  (三)政府职能转变的需要
  1992年推行市场经济以来,行政体制发生深刻变化,建立服务型政府已经成为中央和地方政府改革的重要目标。在计划经济条件下,政府经济管理和社会管理的手段主要表现为指令性计划和行政手段,政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色,政府的服务性不强。但随着社会主义市场经济的发展,政府职能从“全能”向“有所为有所不为”的方向转变,更加注重政府为社会和民众提供公共服务的职能,这种政府职能的转变要求我们的行政管理手段逐渐向柔性、合意、服务转变,这种转变必然影响到作为救济手段的行政诉讼。我国行政诉讼要适应政府职能的转变,引入行政诉讼调解,完善救济途径是一个不错的选择。
  过去相当长的时期,英美“控权论”思潮对我国行政法学界影响深远,以至于更多看到行政机关与相对人、公共利益与私人利益明显对立性,行政权力和公民权利存在不可消除的紧张关系,既然如此,两者和解的可能性就不存在。但现代行政法理论更多强调,行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现,更多的时候,这种行政管理表现为行政机关与行政相对方的合作,只有合作的行政才能使行政机关节约行政成本,提高行政效率,实现行政目的,行政机关与相对人的这种合作越充分,两者双赢的可能性就越大。实际上这种合作就是指在行政机关和相对人之间发生纠纷的时候,应该选择调解的方式解决纠纷,达到双赢的局面,这既有益于行政机关行使行政职权,也有益于保护相对人合法权利,减少本可以避免的麻烦。
  四、析构建我国行政诉讼调解制度的可行性
  随着行政诉讼制度完善和行政审判现实的需要、降低诉讼成本及服务型政府建设的需要,在我国建立行政诉讼调解制度已完全必要,但是否可行呢,本文将从理论和实践两个角度进行分析探讨。
  (一) 国内外学者的研究为我们提供了理论基础
  立法时及实施初期,不适用调解有其特定的背景和基础。行政诉讼法立法初期,我国的法制发展水平不高,执法人员的素质有限,当时对调解如何理解和操作存在很大分歧,如果在这种背景下引入行政诉讼调解制度,可能会导致行政审判无法发挥保护公民以及监督行政机关依法行政的作用,将不利于行政审判的开展。但现在,情况发生了很大变化。市场经济体制建立以来,尤其是我国加入WTO以来,行政诉讼调解制度成为行政法学界关注的焦点,一大批学者对行政诉讼调解制度展开研究,形成了丰富的理论成果,为现在我国建立行政诉讼调解制度奠定了强大理论基础。
  行政主体具有一定的处分权。有学者认为“在行政诉讼中,当事人只能处分某些诉讼上的权利,不能处分实体上的权利”。[⑦]但从行政法发展的趋势看,传统的行政行为正在发生深刻变化,现代行政已经向服务行政、合意行政的方向发展。合意行政主要表现为非强行行为,如,行政指导、行政调解、行政合同等,非强制行政行为有着自身的优势与特点,其灵活性、应变性等的特点则容易调动行政相对人的积极性。当今,非强制性行政行为在我国的行政管理中处于越来越重要的地位,在以合意为基础的非强制性行政行为中行政主体是拥有一定的实体处分权的,行政主体和相对人存在协商的空间,只是这种“处分权”带有非随意性而已。
在行政诉讼中有限适用调解与维护“公共利益”并不对立。公共利益都是由一个个合法的私人合法利益按照某种方式组合起来的,“公共”泛指一定范围内的多数人的公共合法利益,之所以维护公共利益就是防止一定范围内的多数人的共同合法利益受到侵犯,因此,维护公共利益就是维护一个个私人合法利益的“共性”,当然,我们不能否认公共利益与私人利益之间存在的差别,但可以肯定的是,我们完全可以找到私人利益的“个性”和公共利益的“共性”两者之间的最佳结合点,这个最佳的结合点就是调解存在的空间和余地。在行政诉讼调解中,人民法院居中主持,调解协议必须由其审查认可方可发生法律效力,若该调解真侵犯“公共利益”,完全可以不予确认,既调解无效。
  行政诉讼法关于行政诉讼只对具体行政行为合法性审查的规定,并不影响调解在行政诉讼中的适用。行政诉讼法之所以规定只对具体行政行为的合法性进行审查,主要是出于防止司法权对行政权的过度干预,但我国并非“三权分立”的制度模式,历来是“行政权一家独揽”,即使在三权分立的国家,也出现行政权力的膨胀和扩张,在“行政权一家独揽”的中国,司法权干预行政权更是无从谈起,这已经消除了行政诉讼立法时禁止适用调解的立法顾虑。由此可见,在行政诉讼中,审查在行政自由裁量权范围内作出的具体行政行为时,存在适用调解的可能性。
  在行政诉讼中,双方当事人的法律地位平等。传统行政管理中,行政机关的服务性不强,行政主体与行政相对人处于管理与被管理、支配与被支配的地位,但随着服务行政、合意行政的发展,加上《行政诉讼法》第5条的规定,在理论上和法律规定上,双方当事人的法律地位都是平等的,这为调解奠定了坚实的基础,另外,地位平等也不是调解的必要条件。[⑧]
  司法实践已证明,行政诉讼调解是解决行政纠纷一种行之有效的方法。我国已经出现公开尝试“行政案件协调”的典型案例,譬如,1998 年四川省眉山市某区政府将13.1 亩的国有河滩地给一家养殖场作为建设用地而引发的与养殖场业主黄某行政诉讼一案,本案中由于法院居中“协调”双方,不但妥善处理了原有的行政纠纷,而且还成功避免了新的矛盾的产生,收到了良好的法律和社会效果,这也说明司法实践也在呼唤行政诉讼调解制度的建立。
  (二)实践上具有可行性
  行政诉讼法实施以来,法院审理行政案件虽不适用调解,但实际工作中存在的“协调工作”为我们提供可实践基础。行政审判实践中,大量的行政案件是原被告在法院的默许甚至动员下通过“案外和解”协商解决的,“案外和解”中的这种协商实质上就是调解,只是最后以撤诉的合法形式来掩盖“案外和解”的过程和内容而已,禁止调解的规定在“案外和解”中被悄然规避。可见不适用调解的制度与现实需要之间的巨大反差禁止调解的规定已名存实亡。将这种变相的调解予以规范,从制度上予以保障,可以说是解决目前行政审判出现这方面问题的有效办法。[⑨]立法者当初设立禁止调解制度的本意则是担心调解会损害原告利益或公共利益,事实上,禁止调解不仅未能真正保护原告和社会的公共利益,相反却在诉讼程序以外悄然地进行着侵害。面对行政案件非正常撤诉背后隐藏的为行政诉讼立法所始料不及的突出问题,与其让“案外和解”这种变相的调解成为规避法律的工具,不如从制度上加以规范。因此,设立调解制度,将当人的协商过程和内容置于司法监控之下,显得尤为紧迫和必要。大量的“案外和解”和“协调处理”的存在为我们建立行政诉讼调解制度提供了实践基础。
  (三)域外实行多年的行政诉讼调解制度可供我们借鉴
  域外实行多年的行政诉讼调解制度可供我们借鉴。大陆法系国家和英美法系国家在司法审查和行政诉讼中,都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。我国台湾地区《行政诉讼法》第219 条规定:“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程度如可,得随时试行和解。受命法官或受托法官,亦同。第三人经行政法院许可,得参加和解。行政法院认为必要时,得通知第三人参加。”德国行政法院法第87 条规定:“审判长或其指定之法官,为使争诉尽可能一次言词辩论终结,于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解,但从有关法律条文中仍可以推知,允许法官进行一定程度的调解,在域外,既有关于行政诉讼调解制度的明确规定,也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家,虽然存在着行政处分权有限,调解可能冲击依法行政原则的顾虑,但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立。域外审判实践已经为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例,我们应当结合我国具体国情,建立适合中国具体情况的行政诉讼调解制度,尽快修改行政诉讼法,消除理论与实践之间的巨大反差。
  (四)ADR 对我国行政诉讼具有借鉴意义
  ADR 制度作为解决纠纷的一种新的方法和手段在国际上被广泛而富有成效地运用。ADR 是英文 Alternative Dispute Resolution 的缩写,意思是非诉讼解决机制,是西方国家解决纠纷的常用方式,更是西方国家由诉讼推崇向自治理念发展的结果。ADR以调解为主要标志,具有简便灵活、成本低廉和高效的特点。在调解程序与诉讼程序的关系上各国普遍采取的是调解优先的原则。美国是ADR的发源地其运用取得了异常惊人的成果,美国的行政案件中,调解是解决纠纷的手段之一,而且发挥着重要作用。英国对 ADR 较之于诉讼则持优先与鼓励的态度,英国的行政案件,大约 4/5 是通过调解解决的,1/5 是判决解决的。除西方国家外,在韩国和我国的台湾地区,ADR 也具有很长的历史,在行政案件中也是经常运用的。
  我国加入 WTO 后,行政审判具有了更强的外向性,为适应 WTO 的要求,ADR 这种高效便捷的解决争端的制度对我们在审理涉世行政案件中引入调解机制不无借鉴意义。同时,美英等国家的司法审查制度中调解的有效运用对我国行政诉讼设立调解制度更有直接的参考和借鉴价值。ADR 作为一种纠纷解决机制,更多地强调的是诉讼外的调解,这完全符合我们现在的国情,改革开放进一步深化、公民法律意识进一步提高,在司法资源有限的情况下,ADR对我国行政诉讼极其重要借鉴价值。
我们还需强调的是,我国现行行政诉讼制度允许行政赔偿案件适用调解的规定,经过多年的行政赔偿案件的调解实践,我们积累了一定的经验,比如我国已出现公开尝试“行政案件协调”的典型案例。当然,我们还应该看到,不同的滋生土壤形成了千差万别的法律文化类型和法律心理。自古以来,调解在中国一直有着广泛的适用,西方的法律文化孕育了以诉讼为主的纠纷解决机制和观念,而在中国古代却形成了以调解为主的纠纷解决机制和观念。在文化的沉淀里,调解不仅仅是一种纠纷解决的方式,还在于这种纠纷解决制度的安排体现了一种关于社会秩序的安排,也体现了一种特殊文化价值的趋向。传统文化要求人民得与自然界的和谐,顺应自然的客观规律。但社会生活是交互性的,冲突不可避免。当冲突产生时,人们就会选择既能解决冲突、又能保持和谐的手段来解决冲突。由于调解是在双方平等协商的基础上解决纠纷,因而更适合中国民众的心理。[⑩]
  从上文的论述中可以肯定,在我国建立行政诉讼调解制度已经具有必要性和可行性,目前,在行政诉讼法修改中引入调解制度的时机已经成熟。
  五、 结论
  随着我国市场经济的深入发展,利益多元化的格局趋势日益明显,对政府管理提出了更高的要求。政府在履行职能的过程中应当依法行政,通过救济途径及时解决纠纷,行政诉讼在解决官民纠纷中发挥着重大作用。但是,我国行政诉讼制度长期以来存在诸多问题,尤其是未将调解制度纳入其中,结果导致我国大量的行政诉讼案件通过“案外调解”、“协调处理”等违法手段处理,一方面这与行政诉讼禁止调解的初衷背道而驰,另一方面法律被规避,当事人的权益无法切实得到保障。司法实践与立法意图的巨大反差,使我们不得不反思当初的法律规定。本文深入分析理论界对行政诉讼调解制度的纷争,充分说明在我国建立行政诉讼有限调解理由,深入探析了在我国建立行政诉讼调解制度既是必要也是可行的,因此,我国应当而且可以确立有限的行政诉讼调解制度。随着行政诉讼法修改提上日程,希望以立法形式规范调解制度,更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。
  参考文献

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