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安阳市人民政府关于印发安阳市环境保护目标考核管理办法(试行)的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 06:40:41  浏览:9563   来源:法律资料网
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安阳市人民政府关于印发安阳市环境保护目标考核管理办法(试行)的通知

河南省安阳市人民政府


安阳市人民政府关于印发安阳市环境保护目标考核管理办法(试行)的通知

安政〔2010〕15号


各县(市、区)人民政府,市人民政府各部门及有关单位:
现将《安阳市环境保护目标考核管理办法(试行)》印发给你们,请认真贯彻执行。



二○一○年三月十日


安阳市环境保护目标考核管理办法
   (试行)

             第一章总则

  第一条为了进一步强化环境保护目标考核管理,落实县(市、区)政府、市政府有关部门(以下简称市直部门)、省属以上企业环境保护目标责任,根据《中华人民共和国环境保护法》第16条的规定和国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)要求,结合我市实际,制定本办法。
  第二条本办法所称的环境保护目标是指市政府根据上级政府的要求和我市环境保护工作的需要,实施年度管理下达的环境保护目标。
  第三条环境保护目标责任主体是县(市、区)政府、市直部门和省属以上企业。
  县(市、区)政府、市直部门的主要领导和省属以上企业的负责人是实施环境保护目标的第一责任人。
  第四条本办法适用于市政府对各县(市、区)政府、市直部门和省属以上企业环境保护目标的制定、检查、监督、考核、奖惩、责任追究等。
  第五条环境保护目标责任考核管理分为县(市、区)政府环境保护目标和市直部门、省属以上企业环境保护目标管理两类。
  第六条环境保护目标考核管理原则:
  (一)坚持环境保护与经济社会同步发展的原则。县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业环保目标的制定、实施,与全市国民经济、社会事业发展计划和市委、市政府年度工作部署、省市环保重点工作任务相一致。
  (二)坚持依法行政、分级负责的原则。县(市、区)政府依法对本辖区环境质量负责,将环境保护目标纳入乡镇(办事处)和有关部门年度综合考核。市直部门和省属以上企业履行本部门、本企业环境保护职责,不断推进环境保护相关工作。
  (三)坚持严格考评、奖罚兑现的原则。按照公平公开、客观公正的要求,对县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业环保目标完成情况进行考核,并给予奖惩,发挥环境保护目标责任考核的激励导向作用。
  第七条环境保护目标考核管理工作纳入安阳市年度综合工作考核范围,在市政府目标办指导下,由市环保局具体承办。

  第二章目标的制定

  第八条环境保护目标的制定依据:
  (一)省政府下达我市的环境保护工作目标;市委、市政府做出的环境保护重大决策及当年工作部署的环境保护重点工作;环境保护规划及年度计划等。
  (二)按照环保法律、法规、规章的授权和职能分工,应由县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业承担的环境保护工作。
  (三)上级政府和环境保护行政主管部门部署的阶段性重要工作。
  第九条环境保护目标指标体系:
  (一)县(市、区)政府环境保护目标包括以下指标:
  1环境质量指标
  (1)城市环境空气质量指标;
  (2)水环境质量和饮用水源水质指标;
  (3)城市声环境质量指标;
  (4)其他环境质量指标。
  2污染控制指标
  (1)污染物总量控制指标;
  (2)工业污染防治指标;
  (3)工业固体废物和危险废物处置指标;
  (4)其他污染控制指标;
  (5)环境治理重点工程指标。
  3执行环境保护法规指标
  (1)建设项目环境影响评价执行率;
  (2)建设项目“三同时”执行率;
  (3)规划环评执行率。
  4环境保护监督能力建设
  5环境综合整治指标体系(包括城考、农村环境综合整治、环境优美小城镇创建和重点区域、流域、行业环境综合整治等)
  6城镇环境基础设施建设指标
  7生态环境保护指标
  8环境污染事故及环境信访指标
  (二)市直部门、省属以上企业环境保护目标包括以下指标:
  1环境保护领导责任、综合决策等制度建立及实施情况;
  2按照法定职责应由本部门、本企业承担的环境保护工作指标;
  3市委、市政府安排的环境保护工作或指标。
  第十条县(市、区)政府年度环保目标和市直部门、省属以上企业年度环境保护目标,由市环保局根据省政府下达的环境保护目标和市委、市政府年度环境保护工作的要求,提出初步意见,经市政府目标办审查,报分管副市长审定或市政府常务会议决定。
  第十一条环境保护目标由市政府下达,市长或分管副市长与县(市、区)长、市直部门主要领导和省属以上企业负责人签定环境保护目标责任书后执行。
  第十二条目标的调整。年度环境保护目标确定后,一般不予调整。
  (一)因不可抗拒的客观因素使环境保护目标不能实现或涉及全局性工作重大变化和其他特殊情况确需调整的,县(市、区)政府、市直部门或省属以上企业应当提出申请,在当年9月30日前调整下达。
  (二)根据工作需要向县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业下达新的重要目标任务,在当年7月30日前调整下达,并纳入当年目标考核。

  第三章监督与管理

  第十三条县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业对市政府下达的环境保护目标,应逐项分解并组织实施。
  第十四条市政府目标办会同市环保局应对市政府确定的环境保护重点工作和重点行业、企业实施目标情况进行全过程管理和跟踪监督检查,并将检查情况作为平时考核的依据。
  第十五条环境保护目标的监督和管理,采取责任单位自查,市政府目标办和市环保局月检查、季评比、年终考核等方式进行。
  第十六条监督检查中发现的重要问题,要及时向县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业反馈,并报告市政府。县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业接到反馈意见后,应及时采取措施解决。
  第十七条环境保护目标实行月报制度,县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业应在每月终了前5日内,分别将环境保护目标实施情况报市政府目标办和市环保局。

  第四章考核

  第十八条年度环境保护目标考核工作由市政府目标办负责,市环保局负责组织实施。市政府目标办会同市环保局拟定年度县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业环境保护目标考核实施细则和评分标准;组织收集汇总情况,提出考核奖惩意见。
  第十九条环境保护目标考核按照日常检查、季度评比与年终考核相结合的原则进行。
  年度环境保护目标考核工作一般从当年12月初开始,于次年1月结束,分自查自考、考核组核查、综合评定三个步骤,并对考核结果进行通报。
  第二十条环境保护目标考核结果分优秀、完成目标、基本完成目标、未完成目标四个档次。

  第五章奖惩

  第二十一条市政府对年度环境保护目标考核结果为优秀的县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业给予表彰和奖励。
  第二十二条县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业环境保护目标考核结果,与市委、市政府对县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业年度综合考核分值挂钩。县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业年度综合考核中的环保分值,按本年度县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业环境保护目标考核实际得分的相应百分比确定。
  第二十三条县(市、区)政府和市直部门、省属以上企业承担市政府年度环保目标出 现问题,按下列规定处理:
(一)对环境保护目标进展缓慢,推进不力的给予通报批评;
(二)通报批评后,仍不及时改正的,给予警告;
  (三)对区域和行业出现严重环境违法行为或环保目标出现严重问题,造成严重影响的,依照有关规定给予“区域限批”。
  (四)对未完成环境保护目标的,按照省、市有关规定,年度考核给予“一票否决”,并由监察部门追究有关责任人的责任。
  第二十四条本办法自颁布之日起实行。



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重庆市人民政府办公厅关于印发《重庆市体育后备人才管理办法》的通知

重庆市人民政府


渝办发[2000]79号


重庆市人民政府办公厅关于印发《重庆市体育后备人才管理办法》的通知

万州、黔江开发区管委会,各区县(自治县、市)人民政府,市政府各部门:
经市政府同意,现将《重庆市体育后备人才管理办法》印发给你们,从2000年7月1日起施行。《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市控制体育后备人才外流管理办法的通知》(重办发[1996]100号)同时废止。




二○○○年六月二十八日

重庆市体育后备人才管理办法

为加强我市体育后备人才的有序管理,确保业余体育训练健康发展,根据《体育法》、《义务教育法》、《学校体育工作条例》和国家体育总局、教育部有关规定,制定本办法。
一、管理范围
凡在我市优秀运动队的运动员(含集训、试训半年以上的队员)、体育运动学校、重点体校、体育后备人才试点校、区县(自治县、市)体校的运动员以及其他学校具有体育特殊才能的学生运动员均属管理范围。
二、管理机构
成立“重庆市体育后备人才管理领导小组”,由市体育局、市教委、市公安局分管领导和有关处室负责人组成,领导小组下设办公室(设在市体育局竞体处);办公室由市体育局竞体处、市教委体卫处、市公安局户证处负责人组成,通过不定期联合办公会议制度处理日常工作。各区县(自治县、市)应成立相应的体育后备人才管理机构(管理机构和人员名单报市体育后备人才管理领导小组办公室备案),并指定专人负责此项工作。管理机构主要管理和协调本辖区内体育后备人才的培养和交流,贯彻执行上级关于人才管理和学生运动员管理方面的法规和政策。
三、市各级体校和体育后备人才试点学校学生的管理
(一)优秀运动队的集训、试训运动员必须与运动队签订协议书并在国家体育总局注册。
(二)体育后备人才试点学校的管理,按市教委、市体育局联合下发的《重庆市培养体育后备人才试点校管理办法》执行。
(三)重点体校和体育后备人才试点学校的学生必须与学校签订代表资格协议书,学校统一照像建档,按国家体育总局和教育部规定按时注册。
(四)普通体校学生的管理由各区县(自治县、市)体育、教育部门根据上级规定自行制定实施细则。
(五)重点体校、普通体校和体育后备人才试点学校的学生首先保证国家队和市优秀运动队的选拔和输送。
(六)我市优秀运动队暂未设立的体育项目,由市体育局编制体育后备人才人员花名册送市公安局审核后,负责通知所在地公安部门,以利从严办理户口迁移手续。
(七)建立体育后备人才年度清理制度。今后每年各有关单位都要对现有体育后备人才及流失的情况进行一次清理,并于当年的9月30日前将清理情况报市体育局、市教委和市公安局备案。
四、学生运动员的选调与调整
(一)市级训练单位或市外有关单位到各学校挑选学生运动员,必须持市、区县(自治县、市)教育或体育部门介绍信学校方予接洽。任何单位和个人未经教育、体育部门同意不得允许学生运动员到校外单位充当运动员,或以其他借口将学生运动员带离学校。
(二)吸收学生运动员的单位必须保证对其实施九年制义务教育,不得造成学生运动员中途辍学或流失。
(三)市内各级体校的招生计划,统一安排在暑假进行,寒假可作个别调整,学籍管理在原校。需要学生离校集训或试训的,只能安排在寒、暑假进行(市优秀运动队集训、试训除外)。
(四)市内各级体校调整学生运动员,实行从哪里来回那里去的原则,由原输送学校对其需接收的学生运动员进行考核后,妥善安排继续学习,并报同级教育和体育部门备案。
(五)市内各级体校的招生和调整工作结束后,应按隶属关系向同级体育和教育部门报送学生运动员花名册,承认其在体校的临时学籍。
五、奖惩规定
体育后备人才的输送、交流或代培工作,应由单位协商进行,严禁个人私下进行交易,并按以下规定执行。
(一)将体育后备人才管理工作纳入体育工作年度目标任务内容之一。
(二)凡造成体育后备人才流失的单位,当年不得评为先进集体,其直接责任人在当年不得评为先进个人和晋升职称,并根据情节轻重给予行政处分。
(三)在造成体育后备人才流失过程中,对收受礼金的有关人员将按有关规定追究责任,构成犯罪的移交司法机关追究刑事责任。
本办法从2000年7月1日起执行。


  关键词: 继承程序 遗产清册 遗产管理 遗嘱执行
  内容提要: 我国继承法应当建立和完善如下继承程序: 建立遗产清册制度,确定基层自治组织作为继承程序中的第三方,建立遗产管理制度和完善遗嘱执行制度并确定二者之间的关系,建立无人承受遗产归国家和集体所有的程序。


继承程序是继承法中的重要内容,对于保障遗嘱人的意思得以实现以及遗产的公平分配具有重要意义。在各国继承法中,继承程序规范都占有相当大的比例。我国《继承法》已经实施 20 余年,在当时“宜粗不宜细”立法思想的指导下,《继承法》中的实体权利义务规范和继承程序规范都较为简单。我国学者对于继承法实体权利规范的完善提出了相当多的建议,但有关继承程序的研究还相对薄弱,本文拟对此提出一些建议。
一、继承程序的含义
继承程序是指为保障继承关系参与人实体权利的实现而规定的继承关系参与人必须履行的程序性法律规范,如遗产管理、遗嘱执行、无人承受遗产归属程序等。各国和地区民法中之所以规定大量的继承程序规范,其目的在于确保遗产能够得到公正合理的分配。继承法是有关遗产分配的法律,因此,保障被继承人的遗产公平合理的分配是继承法的主要目的,但这一目的的实现不容易。首先,与遗产有利害关系的人众多,有继承人、遗赠人、适当分得遗产人、债权人、债务人、以及其他利害关系人。这也许是最为复杂的民事法律关系了,而且还是他人替代被继承人本人处理遗产,制度安排就更加困难。其次,被继承人的意思需要尊重,但是被继承人的意思只能依靠遗嘱来确定,而如何确保遗嘱是被继承人的真实意思表示也需要相应的制度保障。再次,为保障上述目的实现,许多情况下还需要有公信力的第三方如法院、基层自治组织、主管行政部门、亲属会议等参与继承法律关系。如此一来,继承法必然与其他只需要关注参与者的意思及其形式、权利义务关系及权利变动外观的民事法律不同,需要许多程序性的规范,以保障被继承人的意思表示能够得到贯彻、遗产能够得到公平合理的分配。因此,有人评价《德国民法典》继承编是“一些十分复杂的技术性规定。”[1]这句话其实也适合于评价其他国家的继承法律制度,其他国家的继承法虽然没有《德国民法典》继承编那样精细,但继承法律制度中同样充斥着许多技术性的继承程序规范。
继承程序主要包括以下几种类型: 一是与遗嘱有关的继承程序,如遗嘱的设立程序、遗嘱的保管程序、遗嘱的开启程序、遗嘱的执行程序; 二是与遗产分配有关的程序,如遗产保管程序、遗产管理程序、遗产清册编制程序、遗产分割程序; 三是无人承受遗产归属程序,如公告寻找继承人、遗产债权人程序; 四是其他继承程序,如继承抛弃程序、遗产清算或者无能力支付程序等。
继承程序不同于意思表示的形式和有关各种权利和程序的期限。意思表示的形式和登记通常被认为是意思表示的行为条件,不属于继承法特有,因而也无需特别关注; 继承法中也有各种期限的规定,如有关各种权利、意思表示的期限和各种程序内容的期间( 如编造遗产清册的期间、遗产放弃的期间、公示催告的期间等) 。这些期间通常规范的是各种实体权利行使以及各种程序完成的期限,这些期间与实体权利本身以及程序本身密不可分,也无需单独予以关注。
继承程序也不同于公证程序和诉讼程序。公证程序是利用官方信誉为各种事实的真实性提供的保证,各国都单独制定有公证法。继承中的各种事项都可以进行公证,而且继承法中公证遗嘱还是单独的一种遗嘱形式。但公证程序不仅仅适用于继承,也适用于所有的需要证明的合法事实,是与继承程序迥异的不同制度; 诉讼程序是保障法院审判工作顺利进行,当事人的权利能够得到有效保障的程序制度。诉讼程序不仅仅适用于继承,也适用于其他纠纷。但需要指出的是,在一些国家的继承法中由法院作为类似于主管官厅、亲属会议的第三方机构,在遗嘱的保管和开启、遗产的保管、遗产管理人的指定、参与遗产分配等方面发挥中间人的作用,法院在这些情形中是继承程序的参与者,不适用诉讼程序规范。
二、继承程序的域外法考察
继承程序是继承法规范的一大特色,各国皆然。但各个国家和地区的继承程序内容各异,各有特色。梅仲协教授曾指出: “现行民法( 指国民政府制定的民法——笔者注) ,采德国立法例者,十之六七,瑞土立法例者,十之三四,而法日苏联之成规,亦尝濒取一二,集现代各国民法之精英,而弃其糟粕,诚巨制也。”[2]下面简要介绍德国、瑞士、法国和我国台湾地区“民法”中的继承程序制度。(注:本文选择这四个民法基于以下考虑: 德国、瑞士民法对我国法学理论和法律制定影响较大; 法国民法是最早的、也是对大陆法系国家和地区影响最大的法典,对我国法律的制定也有一定的影响,特别是 2006 年修订的《继承法》更具借鉴意义; 选择我国台湾地区“民法”,是因为其是民国时期法典的延续,虽然已经修订,但有关程序的条文变动不多。同时,民国时期的法典和法律研究对新中国法律制定和法学研究影响很大,并且是西方法律与中国传统结合典范,极具借鉴意义。)
( 一) 德国民法
德国民法中的继承程序最为精致,这些程序包括: ( 1) 遗产拒绝及其撤销。遗产拒绝需要向遗产法院作出,并且采取最为严格的公证证书或者公证认证的形式( 第 1945 条) ,遗产拒绝的撤销也需要以相同方式为之( 第 1955 条) 。(注:德国民法上的遗产拒绝不同于继承权抛弃。前者是被继承人死后继承人所为的单方行为; 后者是继承人的血亲或继承人配偶与被继承人订立的合同。前者拒绝遗产之人的继承人资格并未消灭; 后者则如在继承开始时不再生存一样。)( 2) 遗产的保全和保佐。在有需要情况下,遗产法院有义务保全遗产,有义务编制遗产目录,并选任遗产保佐人( 第 1960 条) 。( 3) 遗产归国有程序。遗产国有前需要通过公示催告程序寻找继承人( 第1965 条) 。( 4) 遗产债权人的公示催告。遗产债权人原则上通过公示催告的方式寻找( 第 1970条) 。作为例外,继承人可以通过公告的方式寻找遗产债权人( 第 2061 条) 。( 5) 遗产支付不能程序。继承人知道遗产支付不能或者负债过度时,必须不迟延地申请开始遗产支付不能程序,否则将为此损害承担赔偿责任( 第 1980 条) 。( 6)遗产管理命令。继承人申请命令遗产管理的,法院必须发布遗产管理命令,除非遗产已经不足以支付发布费用,命令发布后,继承人丧失管理和处分遗产的权能( 第 1981—1984 条) 。( 7) 遗产管理人的义务、责任和报酬( 第 1985—1988 条) 。( 8) 遗产清册的编制义务人、编制期间、内容、代替宣誓保证、效力等( 第 1993—2013 条) 。( 9) 遗嘱执行人制度( 第 2197—2228 条) 。( 10) 遗嘱的保管和移交程序( 第 2248、2259 条) 。( 11) 被继承人的血亲或者配偶与被继承人以公证证书方式做成的合同方式抛弃继承权( 第 2346、2348 条) 。( 12) 继承证书。遗产法院必须根据申请向继承人或者遗嘱执行人颁发继承证书( 第 2353 条) 。继承证书具有推定继承人享有继承证书中记载的权利的效力( 第 2365 条) ,并且根据继承证书从继承人处受让遗产的,即便该证书记载错误,也可以取得该权利( 第 2366 条) 。
( 二) 瑞士民法
瑞士民法中的继承程序也占有了相当比例,主要包括: ( 1) 继承权的抛弃应向主管官厅作出,主管官厅需要制作备忘录( 第 570 条) 。( 2) 命令制作财产清单。经继承人申请或者继承人不具有相应行为能力、继承人不在时,主管官厅可以命令制作财产清单( 第 551、553 条) 。( 3) 继承人可以申请主管官厅制作公式财产清单( 第 580—588条) 。( 4) 主管官厅命令遗产管理( 第 551、554条) 。( 5) 遗产的主管官厅清算( 第 593—596 条)和破产官厅清算( 第 597 条) 。( 6) 公证官员或者官方机构保管遗嘱( 第 504 条) 。( 7) 遗嘱的提交和主管官厅开启遗嘱( 第 556—559 条) 。( 8) 遗嘱的执行( 第 517、518 条) 。
( 三) 法国民法
2006 年法国对民法典的继承部分做了较大的修订,相当多的继承程序得到完善,修订后的继承程序包括: ( 1) 确认继承人资格的公证文书。原则上,继承人资格可以任何方式证明,但继承人可以采用公证文书确认继承资格( 第 730 条、第730 - 1—730 - 5 条) 。( 2) 继承人限定继承程序。以净资产为限的接受继承需要向大审法院提出,并提交遗产清册及公示( 第 788—790 条) 。( 3)继承放弃程序。放弃继承向大审法院为之才具有对抗第三人效力( 第 804 条) 。( 4) 遗产的国有程序。无人继承的遗产,由债权人、为死者利益管理遗产的任何人、利害关系人或者检察院都可以提请法官委托负责公产管理的行政机关负责遗产管理,国家在接收遗产时需要向法院请求占有( 第809 - 1—809 - 3 条、第 811—811 - 3 条) 。( 5) 遗产的管理。法国民法具体规定了不同情形下的遗产管理问题,包括: 无人继承遗产的管理( 第 809- 1 条、第 810—810 - 12 条) 、被继承人委托的遗产管理( 第 812—812 -7 条) 、继承人协议委托遗产管理人( 第 813 条) 、法院指定委托管理( 第 813条 2 款、第 813 - 1—814 - 1 条) 。( 6) 共有遗产管理中的法院参与程序。在特定情形下,需要由法院参与遗产的管理( 第 815 - 4—815 - 7 - 1条) 。( 7) 法院裁判的遗产分割。在共同继承人拒绝协商分割,或者分割方式有争议等情形,由法院裁判分割( 第 840—842 条) 。( 8) 遗嘱的执行( 第 1025—1034 条) 。
( 四) 我国台湾地区“民法”
我国台湾地区“民法”的继承程序包括: ( 1)继承人抛弃继承需要向法院作出意思表示( 第1174 条) 。( 2) 限定继承人需要编制遗产清册并申请法院公示催告遗产债权人程序( 第 1156、1157 条) 。( 3) 继承人为多人时,可以推举一人管理遗产( 第 1152 条) 。( 4) 继承人不明时,由亲属会议选定遗产管理人,遗产管理人负责编制遗产清册、公告寻找继承人、债权人,并可以获得报酬( 第1177—1185 条) 。( 5) 遗嘱的执行( 第1209—1218 条) 。( 6) 遗嘱的提示和开示程序( 第 1212、1213 条) 。
从上述简单介绍中,我们可以得出以下结论:第一,继承程序规范是继承法中的重要内容,在继承法中占有相当比例。第二,多数国家和地区的法律是以概括继承为原则,限定继承为例外。即继承人如无特别表示,继承被继承人的一切财产权利和义务,被继承人的债务数额超过遗产,继承人还需要用自己固有的财产来清偿,但允许继承人抛弃继承权或者选择限定继承。继承程序必然受此影响,有些制度设计就直接与其有关,如为达到限定继承的效果,限定继承人必须完成必要的程序,如抛弃遗产需要向特定的第三方机构作出意思表示,需要编制遗产清册、申请遗产的清算或者破产程序等。第三,继承程序中,有一个与遗产没有利害关系的第三方机构。这个第三方机构可以是民间组织( 如我国台湾地区“民法”中的亲属会议) ,但更多的是官方机构( 如德国的遗产事件法院、法国的大审法院、瑞士的主管官厅) 。在继承程序中,第三方机构的主要职责包括: 接受放弃继承的意思表示、保管和开启遗嘱、指定遗产管理人、指定遗嘱执行人、协调继承人之间的各项纠纷等。第三方机构与遗产没有利害关系,能够保证监督遗产获得公平合理的分配。第四,遗产管理和遗嘱执行是必不可少程序。第五,遗产清册必须编制。遗产清册是确定遗产状况的最重要依据,所以,各国和地区民法都规定必须编制遗产清册,只是在何种情况下需要编制遗产清册有些差异。例如,德国民法规定,继承人有义务编制遗产清册,并将遗产清册作为限定继承的条件。遗产事件法院可以基于遗产债权人的申请编制遗产清册,遗嘱执行人也有编制遗产清册的义务; 瑞士民法规定,在继承人请求或者无法确定继承人或者继承人无能力时,由主管官厅命令制作财产清单,或者由主管官厅制作公式财产清单。
三、我国应当建立的继承程序
通过上述考察可以看出,继承程序在遗嘱继承中是十分重要的内容。但究竟需要建立何种继承程序,应根据继承法中的其他制度和各国的风俗习惯分别确定。笔者认为,我国继承法中应当建立如下继承程序:
( 一) 建立遗产清册制度
继承的主要目的是确定被继承人遗产的归属,而遗产清册是确定被继承人有哪些遗产。在继承中,遗产清册是极为重要的,它能够保障遗产债权、债务得到有效收取和清偿,能够保障遗产得到有效的分配,能够保障遗产税收的收取。因此,各国和地区民法中都规定了不同的管理遗产的义务人编制遗产清册的义务。
笔者建议,我国继承法中应当规定有下列情况时负有管理遗产义务的人需要编制遗产清册:( 1) 遗产管理人管理遗产时,应编制遗产清册;( 2) 遗嘱执行人执行遗嘱时,应编制遗产清册;( 3) 遗产进入国有和集体所有的程序时,基层人民政府和农村集体经济组织应编制遗产清册。为保障负有编制遗产清册的义务人能够及时履行上述义务,法律上需要明确规定义务人不编制遗产清册的法律责任。从各国和地区民法的规定来看,大都把编制遗产清册作为限定继承的条件,即如果不编制遗产清册的,继承人不得限定继承,须对遗产债务承担无限责任; 其他管理义务人不编制遗产清册给其他人造成损失的,应承担赔偿责任。由于我国采取法定的有限继承制度,即无需当事人另外作出限定继承的表示,继承人只以获得的遗产对遗产债务负清偿责任。所以,我国继承法不适合以让继承人承担无限责任的方式承担责任。但可以规定: 负有编制遗产清册的义务人如果是故意或者过失没有编制遗产清册或者遗漏遗产而给其他人造成损害的,应当承担赔偿责任。至于对义务人注意义务程度的要求,可以区分情况确定: 继承人、有偿义务人或者是集体经济组织和基层人民政府担任义务人的,须尽到善良管理人的注意义务; 其他无偿义务人须尽到处理自己事务同样的注意义务。
( 二) 确定基层自治组织作为第三方机构
在继承中,为避免发生不必要的纠纷,保障遗产得到公正的分配,第三方参与遗产处理是必不可少的。从立法例上看,第三方机构是义务机构,不能获取利益,并且需要一定的权威性。多数国家的第三方机构由国家的行政机构或者司法机构担任,我国台湾地区规定由亲属会议作为第三方机构( 在特殊场合由法院担任第三方机构,如继承权的抛弃需要向法院作出) 。笔者认为,确定第三方机构除需要考虑传统习俗外,宪政体制中各机构的不同职责也是重要考虑因素。基于此,我国应由基层自治组织作为第三方机构。因为:第一,虽然由有威望的家族成员主持分家析产和调停家庭矛盾的习惯尚在,但作为一个组织并享有一定的自治权威的亲属会议在我国已经不存在了,所以不可能再有亲属会议这样的家族组织作为第三方机构。第二,我国地域辽阔,基层法院通常要管辖广大区域众多人口的诉讼事务,对于未发生争议的民众的社会生活参与极少,基层法官与辖区民众也不熟悉,没有参与调解家庭事务的传统,加之诉讼任务极为繁重,所以也不适合作为第三方机构。第三,基层自治组织和被继承人单位一般有参与家庭事务和纠纷的传统,我国《民法通则》在监护制度中就规定有未成年人或者精神病人父母所在单位或者基层自治组织和民政部门担任监护人的先例。但我国的民政部门如同法院一样,也不适合作为第三方机构。而被继承人或者其父母所在单位也日趋复杂,有国家机关、事业单位、企业等,这些单位公信力不一,不适合作为第三方机构。综上,只有基层自治组织适合担任第三方机构。
基层自治组织作为第三方机构主要负责以下事项: ( 1) 在继承人无能力、继承人不明或者继承人不愿承担管理职责时管理遗产。继承人在确定期限内依然不明时,应启动无人承受遗产归属程序,并将遗产转给集体经济组织或者基层人民政府。( 2) 遗产管理人或者遗嘱执行人有争议时,指定遗产管理人和确定遗嘱执行人。( 3) 参与其他需要第三方机构的事项。
( 三) 建立和完善遗产管理和遗嘱执行制度并明确二者之间的关系
遗产管理和遗嘱执行是继承法中的两个必要的继承程序,各个国家和地区民法中都有相关规定。我国《继承法》第 16 条规定了遗嘱执行人,但该规定极其简单,缺乏可操作性。同时,我国《继承法》并没有规定遗产管理人制度。有学者认为,我国《继承法》第 24 条是关于遗产管理的规定。[3]笔者认为,遗产管理与遗产保管是不同的。在继承进入遗产管理、遗嘱执行或者是无人承受遗产归属程序前,遗产的保管是不可缺少的,如《德国民法典》就专门规定有继承人等尚未确定时的遗产保佐制度。同时,从我国《继承法》第24 条的用语看,该条只规定占有遗产的人应当妥善保管遗产,并没有任何让他们成为管理人的意思。因此,我国继承法并无遗产管理人制度,在修订继承法时应当创设这一制度。对于遗嘱执行和遗产管理制度的具体设计,学者已经提出了许多中肯的修订意见,本文不再加以重复。这里只就二者之间的关系提一点建议: 考虑到遗嘱执行人需要编制遗产清册,要接触全部遗产,为求经济,可以考虑将遗嘱执行人列为首位遗嘱管理人人选,第二位遗产管理人人选为处于先顺位的法定继承人,第三顺位遗产管理人为基层自治组织。当然,如同遗嘱执行人可以拒绝遗嘱一样,遗嘱执行人也可以拒绝遗产管理。
( 四) 建立无人承受遗产归国家、集体所有的程序
我国《继承法》第 32 条规定了无人继承又无人受遗赠的遗产即无人承受遗产的归属,但并没有规定相应的程序。
一方面,谁来代表国家行使所有权并不明确。从立法例上看,法国民法规定无人承受遗产由负责公产管理的行政机关管理( 第 809 - 1 条) ; 瑞士民法规定无人承受遗产归属于被继承人最后住所地所在的州或归属于依州立法规定享有权利的乡镇( 第 466 条) 。笔者认为,我国可以考虑由被继承人死亡前最后住所地的基层人民政府代表国家行使接受遗产的权利。
另一方面,缺乏必要的寻找继承人、遗产债权人和其他有权承受遗产人的程序。遗产归国家和集体所有的前提是没有继承人、无人受遗赠,也无遗赠扶养协议和其他对遗产享有权利的人。也就是说,没有被继承人指定或者法定可以承受遗产的人。但在许多情况下,是否存在这些可以取得遗产的人短时间内无法知晓。所以,各国和地区民法在无人承受遗产归属程序上都规定由法院或者接受遗产的国家机构寻找继承人、遗产债权人和其他可以承受遗产的人。至于寻找继承人的程序,有的采用公示催告方式,有的采用公告方式。笔者认为,我国继承法应做如下规定: ( 1) 集体经济组织和基层人民政府应当采用公告的方式寻找继承人、遗产债权人和其他有权承受遗产的人;(注:在特殊情况下,也可以借用民事诉讼法上的公示催告程序或者无主财产确认程序寻找继承人、遗产债权人和其他有权承受遗产的人。)( 2) 公告应当在省级以上媒体发布,公告日期不能少于 1 年; ( 3) 公告期满发生如下后果: 继承人、遗产债权人或者其他有权承受遗产的人自知道或者应当知道公告开始之日起 1 年内没有申报,或者自公告结束之日起超过 5 年没有申报的,丧失承受遗产的权利,遗产归国家和集体经济组织所有; ( 4) 集体经济组织或者基层人民政府没有公告或者公告错误的,造成有权承受遗产的人损害的,应当承担赔偿责任; ( 5) 遗产不足公告和分配遗产费用的,可以不公告; ( 6) 公告费用从遗产中支付。



注释:
[1][德]罗伯特•霍恩,海因•科茨,汉斯•G•莱塞. 德国民商法导论[M]. 楚建,译. 北京:中国大百科全书出版社,1996:215.
[2]梅仲协. 民法要义[M]. 北京: 中国政法大学出版社,1998: 初版序.
[3]刘春茂. 中国民法学•民法继承[M]. 北京:中国人民公安大学出版社,1990:530 -540.



出处:法学论坛 2013年第2期



作者:李轶 烟台大学 讲师

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