关于印发《2001年～2005年全国环境宣传教育工作纲要》的通知
作者:法律资料网 时间:2024-07-22 08:33:48 浏览:9208
来源:法律资料网
关于印发《2001年～2005年全国环境宣传教育工作纲要》的通知
国家环境保护总局
关于印发《2001年～2005年全国环境宣传教育工作纲要》的通知
环发[2001]85号
2001-05-31
各省、自治区、直辖市党委宣传部、环境保护局、教育厅（教育委员会）:
为了更好地贯彻落实《全国环境宣传教育行动纲要》，加大环境宣传教育工作的力度，现将《2001年～2005年全国环境宣传教育工作纲要》印发给你们，请你们参照《工作纲要》的精神，确定本地区“十五”期间环境宣传教育工作的内容和目标，认真予以落实。
二〇〇一年五月三十一日
附件：
2001年～2005年全国环境宣传教育工作纲要
一、前言
1.世纪之交的全国环境形势是：环境污染加剧的趋势开始得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善；环境污染的结构正在发生变化工业污染比重趋于下降，生活和农业污染比重正在上升。环境形势仍然相当严峻，具体表现在：一是污染物排放总量很大，污染程度仍处在相当高的水平，一些地区环境污染还在发展；二是生态恶化加剧的趋势尚未得到有效遏制，部分地区生态破坏的程度还在加剧。环境污染和生态破坏已成为危害人民健康，制约经济和社会发展的一个重要因素。
2.2005年环境保护的目标是：力争环境污染的状况有所减轻，生态环境恶化趋势开始减缓，重点城市和地区的环境质量得到改善，初步建立起适应社会主义市场经济体制的环境保护政策法规和管理体系。
3.自1996年颁布《全国环境宣传教育行动纲要》（以下简称《纲要》）以来，各级环境保护、宣传、教育部门认真贯彻实施《纲要》，开创了全国环境宣传教育工作的新局面。中小学开展的环境教育活动丰富多彩，教师的环境意识和推动环境教育的积极性和主动性不断提高，在基础教育、职业教育和成人教育中，环境教育的广度和深度方面都有较大发展；环境宣传工作的社会化取得了明显的进步，公众参与机制正在逐步形成；环境宣传教育的对外交流与国际合作日益增多，环境宣传教育的能力建设有了较大提高，公众的环境意识和环境法制观念逐步增强。
4.同时，全国的环境宣传教育工作发展还不平衡，地区与地区、城市与城市之间仍有不小差距。全民的环境意识还不高，可持续发展战略尚未得到全面贯彻落实，环境宣传教育的公众参与机制还不健全。宣传教育的手段和形式不够丰富，与环境保护事业发展的要求以及《纲要》的目标相比还有较大距离。
5.面对严峻的形势和任务以及环保事业发展提出的要求，进一步加大环境宣传教育力度尤为重要。编制《2001年2005年全国环境宣传教育工作纲要》，就是为了落实和实现《纲要》提出的阶段性目标和要求，改革和加强新形势下的环境宣传教育工作，推动全国环境保护事业的发展。
二、指导思想和目标
6.全国环境宣传教育“十五”工作纲要的指导思想是：认真贯彻党的十五届五中全会精神，以邓小平理论和江泽民总书记关于“三个代表”的重要思想为指针，着眼于环境保护事业的推进，着眼于公众环境意识的提高，围绕全国环境保护中心工作，突出重点，面向公众，贴近生活，出效益，出成果，出精品，以扎扎实实的环境宣传教育工作，推动《纲要》目标的实现和环境保护事业的发展。
7.全国环境宣传教育“十五”目标是：到2005年，广大青少年基本普及环境保护知识，各级决策层对环境与发展的综合决策能力有一定提高。企业职工、农民的环境意识有明显增强，环保系统干部职工岗位培训实现规范化、制度化，环境文化建设取得明显进展，环境保护公众参与机制和环境宣传教育社会化机制初步建立；自觉遵守环境法律法规、自觉保护环境的社会风尚开始形成。
三、行动与措施
围绕环保中心工作，加强新闻宣传，营造有利于环境保护事业发展的舆论氛围
8.重视面向各决策层的环境宣传。继续通过内参(新华社及其他重要媒体内参、录像、环保总局及有关部委的内部简报、调研报告等)、环境状况公报(简报)等，定期向各级决策层通报全国及本地区环境污染和生态破坏的状况及变化趋势，定期邀请各级决策层参加有关环境与发展的座谈会、研讨会，以及面向公众的环境宣传活动，及时向各级决策层传递各类环境信息，包括寄送各类环境报刊及国内外环境参考资料等。
9.各级宣传部门应把环境保护宣传作为重点工作，加强领导，精心组织，广泛宣传党和国家关于环境保护的各项方针政策以及法律法规、环保知识和环保重点工作。对违反党和国家政策法律，破坏环境，危害国计民生的现象和行为，要抓住典型，开展批评，加强舆论监督。大力开展环境警示教育，要把环境污染和生态破坏的严峻形势告诉各级领导干部和广大群众，增强环境忧患意识和环保工作的紧迫感。
10.配合全国环保重点工作开展新闻宣传活动。继续做好“三河”(淮河、海河、辽河流域)、“三湖”(太湖、巢湖、滇池)、“两区”(酸雨控制区和二氧化硫污染控制区)、一市(北京市)、一海(渤海海域)，污染防治工作的宣传报道工作要积极开展。长江三峡库区及其上游、黄河小浪底库区及其上游、南水北调的污染防治、全国生态环境保护、西部大开发中的环境保护、以及环保执法检查等重点工作、重大活动的宣传报道工作。适时组织“中华环保长江行”、“中华环保黄河行”、“中华环保西部行”等大型新闻宣传活动。
11.强化新闻宣传管理机制，建立完善各项管理制度。省市级环保部门要制定对外宣传管理规定，保证对外宣传及时、有效。建立和完善新闻发言人制度。充分利用新闻发布会、通气会等形式，及时宣传重大的环境保护活动和重要法律法规出台的意义。建立突发环境事件宣传报道的制度。
12.精心策划和组织“6·5”世界环境日等重要环境纪念日的活动。开展有创意、有影响、有效应的“环境宣传月”、“环境宣传周”、“环境文化节”等大型活动，广泛发动、深入动员，激励公众踊跃参与。
建立和完善有中国特色的环境教育体系
13.逐步建立以教育部门为主导，环保部门积极配合，各级教育部门和环保部门共同参与的学校环境教育体制。
14.环境教育是素质教育的重要组成部分。要采取多种方式，把环境教育渗透到学校教育教学的各个环节之中，努力提高环境教育的质量和效果。
15.继续开展中小学“绿色学校”创建活动。要在巩固成果的基础上，使“绿色学校”创建活动向师范学校和中等专业学校拓展。制定并逐步完善符合我国国情的绿色学校指标体系和评估管理办法。
16.重视中小学课外环境教育活动的开展。通过夏令营、冬令营、知识竞赛和征文比赛等多种形式的课外活动，使学生受到丰富多彩的环境教育。引导学生参与植绿护绿、垃圾分类、废电池回收、爱鸟护鸟等一些力所能及的保护环境的行动。在小学生中间逐步开展“争当环境小卫士”活动。积极鼓励中小学生撰写环境论文、调查报告，以及进行环保方面的小发明、小设计。培养他们的创新精神、实践能力和良好的环境道德意识。
17.各级各类高等院校都要重视环境教育。努力提高学生的环境意识，帮助学生了解或掌握环保知识。非环境专业要开设环保课程或讲座。加强现有环境专业的建设，努力提高教学水平和人才培养质量。加强环境方面的科学研究，出成果，出人才，上水平。各级各类师范院校要逐步把环保课列为必修课程或选修课程。
18.在全国高等院校逐步开展创建“绿色大学”活动。“绿色大学”的主要标志是：学校能够向全校师生提供足够的环境教育教学资料、信息、教学设备和场所；环境教育成为学校课程的必要组成部分；学生切实掌握环境保护的有关知识，师生环境意识较高；积极开展和参与面向社会的环境监督和宣传教育活动。环境文化成为校园文化的重要组成部分，校园环境清洁优美。
19.加大对领导干部的环境教育和培训力度。县以上各级党校、行政院校和各类管理干部院校，各省、市环保培训基地要把普及环境科学知识和法律知识，实施可持续发展战略，提高环境与发展综合决策能力的内容纳入培训计划，并逐步开设环保课程。
20.大力开展岗位培训。举办各类切合实际的讲座和学习班，对企业干部职工进行环境法、可持续发展战略、清洁生产、ISO14000系列环境管理体系以及环境伦理等方面内容的培训教育，使节约资源、降低消耗、减少污染、增加效益成为员工的自觉行动。
21.各级宣传部门、教育部门要重视对本系统内在职干部的环境知识和环境政策法规的培训教育。要通过举办讲座，学习班和专题报告等多种形式，分期分批进行轮训，逐步增强各级宣传、教育干部的环境意识和参与环境宣传教育的自觉性。
22.各地环保部门要把在职干部培训纳入计划，加强领导。保证在职干部培训的经费，建立适应新形势需要的在职干部培训的运行机制，逐步实现在职干部培训的规范化、制度化。
23.重视对广大农民的环境教育，开展“环境宣传教育下乡”活动。各地要利用广播、电视、挂图、图书、幻灯以及文艺表演等多种农民喜闻乐见的形式，向农民传播环保知识，传递绿色致富信息，把环境教育同提高农民素质、科技兴农和农村脱贫致富结合起来，动员广大农民自觉地参与环境保护。
24.在环保部门、教育部门和有关出版部门组织和支持下，编辑出版各种分别适用于行政院校、各类管理干部学院、大中专院校的非环境专业教材，以及适合中、小学生阅读的科普材料。编好大中专环境重点项目教材。
25.各级环保部门应重视加强环境教育基地建设，进一步提高基地建设的水平和质量，调整完善和规范国家级环境教育基地标准，建设一批高质量的国家级环境教育基地。
推进环境宣传教育的社会化，探索和建立公众参与机制
26.继续做好组织协调工作，与宣传、教育、法制、新闻、出版、科技、文化、艺术等部门以及社区物业管理、社会团体等紧密合作，综合运行宣传、教育、法律、行政和舆论等手段，形成全社会对环保的关心和参与，鼓励支持社会各界以及非政府组织从事有益于环境保护事业发展的宣传教育活动。
27.各级环保、宣传、教育文化部门要积极引导、推动环境文化的健康发展，鼓励和支持以环保为题材的群众性艺术创作活动，倡导对环境保护的科学研究和理论探讨。在全国范围内，推动一批反映环境保护成就，讴歌环境战线先进人物，表达人们要求改善环境质量、追求洁净环境愿望的优秀剧目(戏剧、曲艺、舞蹈等)、优秀图书(小说、论著、译著、理论文章等)、优秀影视片(电影、电视剧、专题片等)和优秀音乐作品(歌曲、乐曲等)。
28.建立并逐步完善动员、引导、支持、公众参与环境保护的有效机制。形成以群众举报投诉、信访制度、听证制度、环境影响评价公众参与制度、新闻舆论监督制度、公民监督参与制度等为主要内容的公众参与制度。公布环境状况和环保工作的信息扩大公众对环境的知情权，为公众关注环保，参与重大项目决策的环境监督和咨询提供必要的条件。引导公众积极参与环保公益活动，为保护环境做好事、做实事；从现在做起，从自己做起，从身边做起。
29.努力将保护环境、合理利用与节约资源的意识和行动渗透到公众日常生活之中。倡导符合绿色文明的生活习惯、消费观念和环境价值观念。在47个环境保护重点城市逐步开展创建“绿色社区”活动，培养公众良好的环境伦理道德规范，促进良好社会风尚形成。各级宣传部门要把“绿色社区”的创建活动逐步纳入文明社区建设和精神文明建设的总体目标之中。绿色社区的主要标志是：有健全的环境管理和监督体系；有完备的垃圾分类回收系统；有的节水、节能和生活污水资源化举措；有一定的环境文化氛围；社区环境要安宁，清洁优美。
进一步加强环境宣传教育的国际交流、能力建设和基础研究
30.推动环境宣传教育活动的国际交流与合作。进一步加强与国际、地区的环境保护组织、环境教育科研单位和友好人士的联系。建立交流渠道。不定期地开展环境保护人员培训、学术研讨、文化交流等活动。建立环境宣传教育网站，通过国际互联网对外交流。做好“全球500佳”评选推荐工作。组织编辑、摄制、出版一批高质量、有影响的环境保护对外宣传出版物。适时发布中国环境宣传教育国家报告。
31.加强环境宣传教育的能力建设。环境宣传教育的机构建设和队伍建设要同环境保护事业发展水平相适应。应把培训基地的建设、环境宣传教育网站和视听资料库的建立、宣传教育培训手段的现代化，以及宣教干部政治素质和业务水平的提高，作为环境宣传教育能力建设的重点，积极推进，分步实施。环境宣传教育经费应纳入各级财政预算，并随着经济建设和环保事业的发展逐年有所增加。逐步建立环境宣传教育工作的评估体系和表彰奖励机制。
32.加强环境宣传教育的科学研究。通过举办研讨会、座谈会，组织国内外的专家学习考察，以及加强同高等院校、科研院所的合作等多种形式，大力开展环境宣传教育的科学研究，为环境宣传教育工作的开展提供一些前瞻性、战略性的理论成果和工作思路，提高环境宣传教育工作的水平和效果。
2012年民事诉讼法的修改是我国民事立法、司法中的一件大事。民诉法的修改为民事诉讼理论研究创造了一个新的契机,带来了民事诉讼法研究新的繁荣。对民诉法修改进行总体性评价或者针对其中的具体问题进行研究,成为民诉法研究的重心,与民诉法修改有关的诸多问题成为民事诉讼研究的热点或者焦点问题。
关于民诉法修改,立法机关2010年就已启动,2011年10月24日,民诉法修正案草案向社会公开征集意见。修正案草案公布后,当然地成为民诉法研究的主要分析样本。2012年民诉法研究可以分为两个阶段:一是对民诉法修改研究的延续和深入;二是当修正案经全国人大常委会三读通过、立法工作业已尘埃落定以后,理论界和实务界的研究视角开始从立法论转向解释论。之前的研究集中于民事诉讼立法的对策、建议性研究,修正案通过以后开始致力于对修改后民诉法的理解与适用的研究。2012年10月27日至28日,在江苏省南京市举行的中国民诉法学研究会2012年年会的主题即为“新民事诉讼法的理解与适用”,200多名与会代表齐聚一堂,提交论文136篇。另外,2012年的最后一季,迎来了有关修改后民事诉讼法理解与适用专著出版的高峰,如奚晓明、张卫平主编的“最新民事诉讼法理解与适用丛书”(已出版4册)、江必新主编的“新民事诉讼法理解适用丛书”(共3辑12册,已部分出版)、全国人大常委会法工委民法室编写的《条文说明、立法理由及相关规定》等。
缘因民诉法修改,2012年成为民诉法研究成果较为丰硕的一年。围绕民诉法修改主题,民诉法研究的主体主要有理论界和实务界两大阵营。针对民诉法修改中的问题,研究者之间既有思想的碰撞、观点的论辩,也有相互间的对话与沟通。一年来,中国民诉法学研究会共举行了六次民诉法修改系列研讨会,立法机关、最高人民法院、最高人民检察院和全国律协也都举行了多次相关研讨会。广泛、深入的研讨催生了一大批优秀的研究成果见诸各大期刊、报纸和网络。欲对2012年民诉法研究作出清晰且全景式的描述是很困难的,因此,我们只能以2012年公开发表于法律类核心期刊和主要法制类报纸上的研究成果以及若干研讨会的议题为依据,对2012年民诉法学界关注度较高的十个问题作一概述。
一、关于民事诉讼诚实信用原则
2012年民诉法修改将诚实信用原则明文化、法定化,引人关注。关于民事诉讼诚信原则的立法意义以及在民事司法实践中的适用,法学界发表了数量较为可观的研究成果,大都从比较法上对民事诉讼诚实信用原则的理论基础、意义、适用主体和范围、作用等进行较为全面的探讨。诚实信用原则明文化、法定化的意义在于:诚实信用作为一种抽象的原则,既对诉讼主体的诉讼行为提出了较高的要求,又可以使法院在民事诉讼具体情形下加以运用,也可以为相关指导性案例的出台提供依据。而且在回应社会诉求,抵制恶意、虚假诉讼、诉讼欺诈等非诚信诉讼行为方面具有重要的政治、社会意义。诚实信用原则适用的主体除当事人外还应该包括法院和其他诉讼参与人,有学者从法官裁判行为的视角,认为诚实信用原则对法院的裁判行为也应具有硬性的约束力。行为意义上的诚实信用原则要求法官在实施裁判行为时不应具有误导或者欺骗的恶意;实质意义上的诚实信用原则要求法官在裁判过程中禁止非依法裁判、诉讼突袭和滥用自由裁量权。
诚实信用原则作为一个抽象的基本原则,贯穿于民事诉讼全过程,有学者认为法院调解中也应适用诚实信用原则。还有学者认为在民事执行中,诚实信用原则是第三人执行异议是否具有正当性的评价基准。而同样作为原则,其关键在于如何实施?从大陆法系各国关于诚实信用原则的实践来看,诚实信用原则主要是通过大量的判例予以实现的,但我国缺乏类似的司法运作机制,且无足够的司法权威作为支撑的基础,因此,有可能使诚实信用原则因为“适用难”而被搁置起来。也有学者担心,过度诠释诚实信用原则会妨碍对当事人诉讼权利的保障。
二、关于民事检察监督
民事检察监督问题一直是民事诉讼中一个重要理论与实务问题。2012年民诉法修改扩大了检察监督的范围,增加了监督方式,强化了监督手段。因此,如何落实、实施修改后民诉法的司法对策性研究成为实务部门及学者的研究重心,涵括民事检察监督的理念、机遇和挑战,民事执行监督的范围、方式和具体程序,检察院调查取证权的行使,民事调解检察监督,检察建议的适用范围、条件和法律效力,民事检察监督模式的转换,检察机关参与民事诉讼的方式等内容,比较一致的看法是,民诉法的修改给民事检察监督工作带来了新的机遇和挑战,同时,为避免新的规定被架空,还需更具体的规定。
关于民事检察监督的基础理论研究,有学者认为,检察机关的法律监督权区分为守法监督权和执法监督权,前者源于社会治理职能,后者源于公权力制约职能。在民事程序法中,执法监督权体现为监督法院审判权的行使而配置的审判监督权和为监督法院执行权的行使而配置的执行监督权,守法监督权体现为监督侵害社会公共利益的违法行为而配置的民事公诉权和为排除当事人和社会干扰法院强制执行而配置的执行协助权或支持执行权。这两类法律监督权的性质功能正当性基础均不相同,因此所针对的主体、适用的客体、启动的条件、运行的程序、救济的方式等也不应相同。
就检察监督权与审判权和诉权之间的关系而言,学术界依然存有不同的认识。主要围绕检察监督与审判权依法独立行使、民事诉讼结构平衡问题。检察实务部门和一些学者已经注意到上述问题,建议在修改后民诉法的框架内进一步研究完善监督的具体制度措施和程序。
三、关于民事调解
调解,是重要的替代性纠纷解决方式。有学者认为,在强调大调解的大背景下,民诉法修改涉及到的先行调解、庭前调解、调解协议司法确认、违法调解的救济等内容强化了民事调解制度。对此,学界存有不同的认识。学界对民诉法第122条规定的“先行调解”性质的理解发生分歧,分歧点集中在先行调解是指立案前的调解还是立案后的调解,或者二者兼有。实务界有学者对民诉法新增司法确认特别程序的理解和适用提出了相应的建议,比如,司法确认案件的管辖、申请、受理、审查以及法律文书的形式与效力等问题。
关于调解与判决的关系,学术界普遍认为,目前,司法实践偏离调解本质与功能的调解成“风”,已经导致民事诉讼“泛调解化”倾向,应当改变“调解兴起、审判衰落”的现状,回到更符合民事诉讼本质的“裁判中心主义”,使裁判具有解释法律、指引行为的规范作用,让调解结案不再成为民事司法的指标,而回到其纠纷解决的一种状态。有学者认为,强调“调解优先、调判结合”,将使审判权的运行偏离宪法的规定,从而破坏国家权力的分工,不利于我国的法治建设。在宪法的视野下,只能将其定位于工作指导意见。
有学者提出,当代调解制度有两个发展模式:一是在现代法治基础上创设的调解制度;二是在对传统调解制度的局部改良中形成,我国属于这种模式的典型。我国的调解制度背后是纠纷解决方式的设计者与利用者的政治和文化诉求。
还有学者指出,当下法院调解中一个值得警惕的现象是调解结案的民事案件大量进入强制执行。这一现象颠覆了调解的比较优势,损害了债权人的权益,削弱了调解本应具有的“案结事了”功能。为了恢复调解的优势,我们必须作出调整和改变,必须从注重调解的量改为注重调解的质。
四、关于公益诉讼
公益诉讼是修改后民诉法中公众最关注的修改内容之一。公益诉讼是相对于传统私益诉讼的现代型诉讼,其中交织着私人利益和公共利益,关涉到不特定多数人的利益。除了民事公益诉讼外,还包括行政公益诉讼。民事诉讼法新增的公益诉讼制度在立法上采取的是单条规定(第55条),而且是较为原则和模糊的规定,所以民事公益诉讼制度具体适用问题有待研究。
有学者运用解释论探讨该条规定的适用问题,将“法律规定的机关”中的“机关”做目的性限缩解释为检察院和相关行政机关,认为“有关组织”可以考虑由行政机关认定或者由最高人民法院认定,将“法律规定的机关”中的“法律”采取目的性扩张解释为包括立法机关制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释;受理条件除了符合“损害社会公共利益的行为”条件外,还应符合民事诉讼受理的一般条件;关于公益诉讼的程序特则,如,管辖法院、诉讼请求、证据规则、法院能否调解、裁判的效力范围、裁判文书如何执行,等等,诸如此类的特殊程序问题,均须通过司法解释予以明确。
有学者认为,民诉法将公民个人排除在提起公益诉讼主体之外是民诉法修改的一大缺陷,应赋予公民以公益诉权,以有效地补充公共执法所存在的不足,并且对公共执法状况进行监督。
对于在民诉法中设置公益诉讼制度,有学者提出了反对意见,认为不仅从立法体例的角度看有欠科学,而且由于公益诉讼中的公共利益难以确定,故这种立法体例也极易导致司法审判中适用的混乱。为此,我国对于公共利益的司法救济应当采用什么样的立法模式,还需做更为深入的研究与理论论证。在民诉法已经作出规定的情况下,这种反对意见似乎只能成为一种象征性的声音。
由于缺乏相应的具体规定,公益诉讼制度要有效运行还存在困难。更重要的是,现行司法体制,如司法的地方化,可能导致公益判决的执行难,而这可能是公益诉讼所面临的真正难题。当然,公益诉讼实践层面上也还面临着许多困境。
五、关于小额诉讼
小额诉讼是最能突出反映诉讼经济性、诉讼效率的一项制度。但和公益诉讼一样,修改后民诉法关于小额诉讼规定也只有第162条一个条文。具体适用还有待于司法解释的细化。学界在肯定小额诉讼立法意义的同时,从不同的角度理性地对如何构建更加精致、科学的小额诉讼制度进行了探讨。除了小额诉讼程序的案件范围、适用的强制性还是选择性、具体程序中已生效判决如何救济等问题,焦点集中在小额诉讼的“一审终审”。有学者认为,一审终审弱化了对当事人的程序保障,不利于司法公正的实现;有学者认为,比较世界各国有关小额诉讼的立法规定,我国小额诉讼一审终审规定的科学性与合理性是值得研究的。
在有关小额诉讼程序的立法设置中,基于权利救济的需要,以及不同的救济思想与立法目的,某些国家和地区设置了诸如“动议”、“特殊上诉”、“裁判异议”等多种救济方式。我国有关小额诉讼救济机制的设置,应当采用类似于“裁判异议”的立法规定形式与救济方式。
也有学者从根本上对小额诉讼制度持否定态度,认为我国民诉法引入小额诉讼程序的必要性不足。通过完善既有的简易程序与督促程序,足以解决大量小额纠纷,并且由于我国司法具有注重调解的特色,小额诉讼程序的作用有限。
我国石油企业垄断权利与义务的失衡问题探究
宋慈
摘要
随着我国市场经济的不断发展和完善，我国大型石油企业凭借其自然垄断地位所依照的旧有价格及竞争规则已不能满足经济发展的需要。本文围绕我国石油企业的垄断权利与义务应对应设置的观点，以经济法学的角度，从问题、原因和解决路径和意义四个方面进行了讨论。
关键字：石油企业；自然垄断；权利义务；平衡对称
一、主要问题
经济学领域成本弱增性理论认为，在整个有关产出范围内，即使没有规模经济的作用，即使平均成本曲线上升，但只要单个企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场生产的社会成本仍然最小。具备这一秉性的行业就是自然垄断行业。即自然垄断的特点在于一个代表性企业成本函数的劣加性。1
经济法学领域一般认为，自然垄断是由于特定行业的市场的自然条件或原因而产生的垄断经营，这些行业如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或市场秩序的混乱。2 自然垄断行业的资金需求量较大、投入期长，一旦过度竞争可能造成社会资源的重大浪费。且这些行业往往关系到国计民生，为了保证社会秩序的稳定，应允许行业实施垄断。也就是说，自然垄断是因效率原因及秩序原因而被法律设置并保护的。被授予垄断权利的企业应以实现经济效率最大化和社会经济秩序稳定为其首要目标，其最终是要为广大消费者服务，为社会利益服务。
但由于我国自然垄断企业产生背景的特殊性，使其在实践中存在比较突出的问题。西方国家市场经济的发展历经了几百年步入了成熟发展时期，各种生产要素都以市场为基础配置手段，价格、竞争和供求等市场机制发挥调节作用。再加上长期规制也使企业养成了比较好的公共素质，在这样的条件下，适当放松或取消规制，可以更加充分地发挥市场机制的作用。但我国正处于社会主义市场经济体制的建立和完善时期，计划经济的影响还存在，这就决定了我国自然垄断产业规制方式仍带有行政色彩。同时我国自然垄断产业的规制变迁还有我国的特殊局限。这种特殊局限主要体现在：自然垄断产业主要是国有企业垄断经营的产业，而产业主管部门和这些企业由于资产所有权的关系而具有利益关系。因此，我国自然垄断行业的权利义务关系更加复杂。3 实践中，这些企业并未能实现社会资源的最佳配置、实现规模经济。相反，这些行业依仗其垄断地位，实施垄断行为，使其资源配置效率十分低下，而员工报酬却高得惊人。由于缺乏竞争，这些企业任意进行经营活动，损害消费者利益，主要体现在以下几个方面：
（一）油价跟涨快跟跌慢
我国国内油价受国际油价控制，当纽约、新加坡、鹿特丹三地加权平均价上涨幅度超过8%，国家发改委会在三地加权价格的基础上加运费制定出国内成品油零售中准价，作为我国石油公司调价的依据。但是我们应当看到，我国石油企业实际上是自产原油的。国家统计局2008年8月透露，预计2008年全年，我国原油产量18960万吨，净进口量18020万吨，原油对外依存度将从上半年的48.3%进一步上升到48.7％。4 也就是说，50%多的原油的成本并不受国外油价的支配。但是我国油价随世界油价上涨而全面上涨，这必然导致这些垄断企业获得巨大的利润。然而当国际油价下跌时，我国油价却在相当长一段时间内居高不下。2008年10月以来国际原油价持续下跌，然而我国成品油价格12月底才在一片不满的声浪中开始下降。
（二）买涨不买落
我国的石油流通体制存在国际市场石油价格越高我们进口越多，价格下跌反而减少进口的怪现象。5
（三）民营油企生存艰难
2008年年初以来的一段时间，由于无法得到“两巨头”的足够供油，（民营油企老板）陈先生只好在油站外面高高地挂着“免供”牌——— 由于批零倒挂，无法正常对外供油，望见谅！6 民营油企普遍反映“命门”被卡、无油可卖、批零倒挂，导致大批企业被收购或倒闭。日前，中国商业联合会石油流通委员会对外表示，多家民营油企正酝酿对两大石油巨头提起“反垄断”诉讼。据了解，针对石油价格的这一反垄断调查申请，国家发改委价格监督司已予以受理。7
（四）石油行业高福利
去年（2006年）北京市职工年平均工资为36097元，全市达到这个平均数的职工人数比重为39.3%。石油和天然气开采业职工年平均工资超过10万元。8
二、原因分析
笔者认为，造成上述问题的法律层面原因是：法律规范对我国石油垄断企业的权利与义务规定并不匹配，企业被政府授予垄断的特权但并未被强制承担相应的义务。
现代法律规定权利要以权利与义务之间具有平衡行为原则。应当让当事人之间形成权利义务对应的关系，相互制约，违反规则者，承担相应的法律责任，以保障社会的正常发展。9 而我国石油垄断企业的权利义务配置并不符合这一原则。
1994年3月年国务院批转国家计委、国家经贸委《关于改革原油、成品油流通体制的意见》，加强对原油、成品油生产、流通的宏观管理；1999年5月，由国家经贸委起草，国务院办公厅转发《关于清理整顿炼油厂和规范原油产品流通秩序的意见》之后，形成了今天的石油流通格局。石油垄断企业的主要权利包括：
（一）国内油田原油垄断开采权。我国只授予了中石油、中石化、中海油、陕西延长油矿管理局四家单位具有原油开采权。
（二）炼油、批发、零售业务权。中石油获得北方12省的油气资源和相应的勘探生产业务，同时获得这些省份的炼油、批发、零售业务。中石化则获得南方19省的生产、炼油、销售业务。中海油业务不变。其中，国务院规定除两大集团之外，不允许独立的成品油批发企业存在，国内各炼油厂生产的成品油全部交两大集团批发经营。同时，两大集团在零售业务中享有特权，各地新建的加油站，统一由中石油、中石化全资或控股建设。10 虽然2005年《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（下称“非公经济36条”）允许民营资本进入石油行业，但由于国有石油巨头在原油进口、开采、炼制、批发上的排他性，民营资本可经营范围相当狭窄。
（三）中石油、中石化两大集团拥有对民营企业从事海外进口原油的配额发放权。
（四）两大集团拥有石油的进出口经营权。
然而，法律中针对这些权利的义务设置却少之又少，只有一些比较笼统的规定。如：2001年10月15日《国家计委关于完善石油价格接轨办法及调整成品油价格的通知》中规定：“石油、石化集团公司要在国家规定的政策范围内，用好定价自主权，根据国际市场石油价格和国内供求情况的变化合理确定成品油具体零售价格。同时，石油、石化集团公司要加强价格自律，共同承担起维护市场秩序稳定的责任。”2002年2月27日《国务院办公厅关于开展加油站专项整治工作的通知》中规定：“石油集团、石化集团要根据本通知要求制定具体实施办法，严格按照国家政策规范经营，加强自律，有序竞争，并积极配合政府有关部门做好加油站整治工作。”这样的规定在实践操作中可说价值非常之低，而我国《反垄断法》中虽对垄断行为做出了规定，但其规定较为笼统，可能为石油垄断企业逃避义务，滥用权利、追逐利益提供了可乘之机。正是因为如此，才会导致我国石油企业为一己之私抬高油价，而出现油价“跟涨不跟跌”或“跟涨快、跟跌慢”和为了降低进口原油的竞争力而“买涨不买落”的现象。同时，垄断企业为了保护自己的垄断地位，排除竞争，而挤压民营企业的生存空间。通过这些行为，垄断企业获得了暴利，使得其职工的收入畸高，出现了高福利的局面。
三、解决路径
自然垄断行业在享有垄断特权的同时，要承担相应的公共服务义务。这样的权利义务配置才合乎逻辑，合乎法理。因此，解决这一问题的方法其实就是要使垄断企业的特权与义务相匹配。既然垄断企业拥有那么多垄断性的特权，那么其理应承担相应的义务。在我国已有法律规定基础上，还应进一步对其义务进行细化。具体而言：
（一） 微观层面
1.垄断企业要保证所提供产品的质量。与一般企业不同，其缺少竞争对手而使其没有要不断提高产品质量的压力。而垄断企业的公共服务属性要求它提供服务要保证质量，不能因为成本等原因降低产品的品质。
